Agenda 21 local et plan d’urbanisme

Les initiatives d’élaboration et de mise en œuvre d’un Agenda 21^e siècle local (A21L) sont réalisées sur une base volontaire au Québec en l’absence de cadre théorique légal formel. Aussi, ces A21L cohabitent avec d’autres documents de planification très structurants sous la responsabilité des municipalités régionales et locales, dont le Plan d’Urbanisme (PU), un outil qui est encadré par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Différents facteurs peuvent faire en sorte que les processus d’élaboration des A21L et des PU aient des vies parallèles. Dans un tel contexte, il est légitime que les décideurs et les gestionnaires municipaux s’interrogent sur leurs similitudes et leurs différences ainsi que sur leurs complémentarités et l’articulation possible d’un A21L avec ces outils juridiques de planification territoriale. Quelques pistes de réflexion portant, entre autres, sur la production d’un diagnostic territorial unifié et une participation stratégique du CCU sont présentées.

Le concept de développement durable (DD) était encore méconnu jusqu’au début des années 2000 pour de nombreux acteurs québécois du développement régional et local à l’image d’ailleurs d’une partie importante de la population. La diffusion élargie du concept, de ses principes, ainsi que de « bonnes pratiques », permet actuellement une vulgarisation et une opérationnalisation.

Cette situation semble entraîner une certaine effervescence dans l’élaboration de lois, de plans stratégiques et de plans d’action s’inspirant en tout ou en partie du concept de DD :

• la Stratégie gouvernementale de développement durable et la Loi sur le développement durable (avril 2006) du Gouvernement du Québec ;
• les Conférences régionales des élus (CRÉ) doivent établir un plan quinquennal de développement définissant, « dans une perspective de développement durable, les objectifs généraux et particuliers de développement de la région. Le processus tient compte de la participation des jeunes à la vie démocratique de la région et, selon les principes de l’égalité et de la parité, de celle des femmes » (Ministère des Affaires Municipales et des Régions (MAMR, 2007a);
• les organismes de gestion par bassin versant conçoivent, dans le cadre de la Politique de l’eau du Québec, un plan directeur de l’eau. Ce plan peut constituer un exemple d’intégration des principes de DD dans un document de planification territoriale ;
• depuis peu au Québec, plus d’une vingtaine de municipalités québécoises (automne 2007) ont mis sur pied des stratégies de DD ou des Agendas 21^e siècle locaux (A21L), c’est-à-dire des plans d’action locaux de développement durable.

Les initiatives d’élaboration et de mise en oeuvre d’A21L sont réalisées sur une base volontaire, souvent animées par un esprit de collaboration et de concertation entre les élus et des représentants de la société civile. Ces initiatives émergent alors que, depuis quelques années, un nombre croissant de municipalités se dotent d’une planification stratégique. Aussi, ces A21L cohabitent avec d’autres documents de planification très structurants, sous la responsabilité des municipalités régionales et locales, et qui sont encadrées par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme : le Schéma d’Aménagement et de Développement (SAD) et le Plan d’Urbanisme (PU). Dans un tel contexte, il est légitime que les décideurs et les gestionnaires municipaux, de même que le ministère des Affaires Municipales et des Régions, s’interrogent sur les similitudes et les différences, les complémentarités et l’articulation possible d’un A21L avec les outils traditionnels de planification dont ces outils de planification territoriale.

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Une présentation sommaire

Avant d’aborder l’intérêt d’articuler un A21L à un PU, il importe de présenter, même brièvement, ces deux outils.

L’Agenda 21^e siècle local (A21L)

Selon l’ICLEI (2002),l'association des gouvernements locaux/régionaux et nationaux pour un développement durable; un A21L « est un processus participatif à multiples intervenants visant à atteindre les objectifs d’Action 21 à l’échelon local par l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan stratégique à long terme qui répond aux inquiétudes prioritaires locales quant au développement durable ». En Amérique du Nord, cent-un processus A21L ont été signalés et on les appelle souvent planification urbaine durable ou viable (ICLEI, 2002). Nous vous invitons à consulter les fiches de définitions de l'A21L du présent guide afin d’approfondir vos lectures sur le concept d’A21L.
Le Plan d’urbanisme (PU)

Le Québec s’est doté en 1978 d’un système de planification territoriale devant permettre à différents acteurs (gouvernement, municipalités régionales de comté et municipalités locales) de collaborer et d’adopter une approche cohérente du développement du territoire. La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) identifie et définit deux outils de planification territoriale : le SAD et le PU dont les MRC et municipalités sont respectivement responsables.

Le PU d’une municipalité, tel que défini au Québec, est un document qui

« établit les lignes directrices de l’organisation spatiale et physique d’une municipalité et traduit un cadre décisionnel fondé sur une vision d’ensemble de l’aménagement de son territoire. Il contient les politiques d’urbanisme adoptées par le conseil municipal qui guideront sa prise de décisions dans l’avenir » (MAMR, 2007b).

Le PU serait, selon le Ministère des Affaires Municipales et des Régions (MAMR, 2007b)

« le document officiel le plus important de la municipalité en matière de planification. C’est un outil de gestion qui permet au conseil municipal d’assurer une cohérence entre les choix d’intervention sur le territoire, dans les dossiers sectoriels comme l’habitation, le commerce, le transport, la protection de l’environnement, les loisirs et les équipements municipaux ».

Précisons qu’il s’agit du document officiel le plus important qui est prescrit par la Loi.

Quant au Plan Stratégique Municipal, document qui n’est ni obligatoire ni encadré par une loi provinciale, celui ci pourrait, dans les faits, avoir une envergure et une importance plus grande encore que le PU pour une municipalité, en terme de cohérence dans la vision et les orientations futures de développement.

Différences et complémentarités

L’objet de l’A21L et du PU ainsi que des démarches qui leurs sont associées sont a priori spécifiques. Toutefois, il faut reconnaître que ces outils possède à la fois des points communs et, dans le même temps, peuvent être complémentaires.

À ce sujet, Pierre Blais et Alain Caron, deux urbanistes du Ministère des Affaires Municipales et des Régions ont publié à l’automne 2005, dans la revue l’Aménagiste, un article intitulé Agenda 21 local, schéma d’aménagement et de développement, plan d’urbanisme : trois outils d’une même démarche ?. Cet article fait la comparaison entre le contenu des documents québécois de planification territoriale et celui de l’A21L. Les auteurs concluent que « sans prétendre que la planification territoriale exprimée dans le SA et de développement ou dans le PU en vienne à englober un A21L, il ressort que le rôle attribué aux outils de planification territoriale définis en vertu de la LAU se rapproche de l’A21L au sens de la définition utilisée par l’ICLEI et que ces outils ont tout ce qu’il faut pour rencontrer les objectifs du développement durable. »

Eu égard à ce point de vue du ministère et de la Direction de l’Aménagement du Territoire, des nuances et des précisions doivent être apportées. Si nous sommes d’avis que le rôle attribué au Plan d’Urbanisme, celui désiré par les instances gouvernementales et traduit dans la LAU, pourrait le rendre assimilable à un A21L « thématique » ou « sectoriel ». Il nous semble cependant que cet esprit est rarement respecté et traduit par les municipalités du Québec, ce qui éloigne le Plan d’Urbanisme, de fait, de l’A21L tel qu’exploré au Québec actuellement.

L’objet et le territoire d’intervention

Sur la base des définitions évoquées précédemment, nous pouvons affirmer que, de façon générale, l’objet d’intervention de l’Agenda 21 local est la mise en œuvre d’orientations et de principes de développement durable, à l’échelle d’une unité territoriale variable (région, MRC, ville, bassin versant). Quant à lui, le plan d’urbanisme traite plus spécifiquement de l’aménagement du territoire urbain dont les limites sont celles de la municipalité. Les objets territoriaux d’intervention sont donc différents tout en étant étroitement liés.

En effet, « l’aménagement et la gestion du territoire » sont l’un de ces grands thèmes concernés par la « problématique » du DD (Brodhag, 2000). Il s’agit d’un thème transversal, qui lie de multiples facettes des sociétés humaines : l’utilisation des terres (espaces naturels, espaces agricoles et ruraux, espaces urbanisés), les habitats et la répartition des activités humaines (logement, commerce, production, etc.), les infrastructures de transport, etc. L’aménagement du territoire a une incidence sur différentes préoccupations au cœur du DD. À titre d’exemple, le maintien d’un environnement sain, qu’il soit naturel ou humanisé, est nécessaire pour la santé et le bien-être de l’être humain (Organisation Mondiale de la Santé, 1997; Blanchette 2006). Dans un autre ordre d’idée, l’aménagement du territoire et les modes d’urbanisation ont une incidence directe sur les transports ainsi que les déplacements et, en corollaire, sur l’importance des émissions de gaz à effet de serre qui leur sont associés (Blais, 2005).

Selon une enquête de l’ICLEI (2002), les A21L recensés à l’échelle de la planète tendent à se centrer sur « l’environnement », une dimension du DD étroitement liée à l’aménagement du territoire, chez 46 % des municipalités ayant recours à cette approche alors que chez 36 % des municipalités, on élargi l’approche à celle du « développement durable », c’est-à-dire qu’elles intègrent et traitent les préoccupations économiques, sociales et environnementales de « façon égale » et transversale. Selon cette même enquête, le portrait est légèrement différent en Amérique du Nord : les A21L ont pour substance, dans une proportion presque égale, le DD (39 %) et la protection de l’environnement (37 %).

Un A21L peut donc intégrer des préoccupations associées à l’aménagement du territoire et l’urbanisme et, selon les enjeux identifiés dans les communautés concernées, leur accorder ou non une place prépondérante. Ainsi, l’A21L ne se limite pas. À la différence, le plan d’urbanisme, de par sa nature et le biais inhérent qu’il comporte, ne peut se permettre d’intervenir directement sur tous les enjeux collectifs (exemple: équité entre différents groupes sociaux); il peut toutefois les considérer. Aussi, il faut reconnaître que plusieurs plans d’urbanisme sont conçus de telle sorte que les grandes orientations d’aménagement sont présentées comme des finalités plutôt que des objectifs ou moyens pour atteindre un développement dit durable, un développement qui a du sens et qui est issu d’une vision partagée.

Ainsi, l’A21L est un outil dont l’objet et le contenu sont ouverts alors que souvent, l’objet du plan d’urbanisme est fermé sur lui-même, influencé par une vision régionale issue du schéma d’aménagement, mais hermétique à une vision locale d’ensemble.

Contenu des différents plans

L’A21L et le PU ont une organisation et une traduction propre de leurs objets de préoccupation. De façon générale, l’A21L est composé des éléments suivants :

• un diagnostic stratégique global ou un état des lieux selon les enjeux de DD ;
• une vision stratégique ;
• des orientations et des objectifs ;
• un plan d’action traduisant les éléments précédents et liant les actions à différents horizons temporels et différents acteurs ;
• des moyens d’évaluation facilitant le suivi de la démarche et des gains issus de la mise en œuvre du plan d’action.

Quant à lui, le PU doit comprendre obligatoirement, selon la LAU, les éléments suivants :

• les grandes orientations d’aménagement du territoire de la municipalité ;
• les grandes affectations du sol et les densités de son occupation ;
• le tracé projeté et le type des principales voies de circulation et des réseaux de transport.

Ces deux outils prennent donc des formes qui se distinguent nettement. Toutefois, il faut reconnaître que certains PU intègrent une vision stratégique et un état des lieux dont l’envergure est très variable. Aussi, de nombreuses orientations d’aménagement et moyens d’action identifiés dans les PU sont compatibles et complémentaires avec ceux que l’on trouve dans les A21L (environnement, transport, etc.). Toutefois, les A21L ne s’y limitent pas, comme précisé précédemment.

La démarche d’élaboration : encadrement et participation publique

La portée de l’A21L et du PU, c’est-à-dire leur impact potentiel respectif, est d’abord tributaire de leur objet mais également de « l’ancrage » et la reconnaissance de l’outil dans la collectivité. Car après tout, l’existence d’un outil n’assure pas automatiquement la transformation d’une situation initiale vers les résultats souhaités. Encore faut-il que l’outil soit signifiant (par exemple imposé légalement ou reconnu librement pour ses vertus) pour une majorité et que les ressources qui lui sont assignées permettent de le rendre opérationnel (par exemple, les ressources politiques, professionnelles et financières).

L’élaboration et la mise en œuvre du PU sont encadrées par la LAU et réalisées par les appareils administratifs municipaux. Le développement des municipalités est donc influencé par les grandes affectations du territoire identifiées dans le PU ainsi que par l’application des règlements associés (par exemple, le zonage). L’importance de l’impact du PU est indéniable : elle est étroitement liée au fait que le PU détient une légitimité légale et que sa traduction est assurée par une administration municipale.

À l’opposé, l’A21L n’est soutenu par aucune loi au Québec et aucune administration n’est tenue de s’y impliquer ni, encore moins, de le mettre en œuvre. Compte tenu de cette situation, à l’heure actuelle, rien ne peut assurer la mise en œuvre d’un A21L et sa pérennité. La portée d’un A21L est tributaire de l’adhésion des parties prenantes et des ressources que celles-ci veulent bien consentir aux avancées et succès de l’A21L.

La démarche de l’A21L s’inspire largement de principes issus de différentes approches de planification, dont la planification communautaire (Roche, 2004 tiré de ICLEI, 1996). Traditionnellement, cette dernière engage les résidants d’une localité et les usagers de services dans des processus participatifs menant au développement de projets et services qui leur sont destinés. La participation des parties prenantes peut prendre différentes formes et avoir une importance variable selon les étapes d’une même démarche. Selon l’enquête de l’ICLEI (2002) des groupes d’intervenants participent à 73 % des A21L; leur degré de participation va de la formulation de simples opinions jusqu’à la gestion de l’ensemble du processus et du budget. Gagnon (2007) ajoute également que la démarche A21L s’inscrit dans une approche de planification communicationnelle, c’est-à-dire qu’elle « met l’accent sur la façon dont un projet urbain est élaboré plutôt que sur ce qu’il doit être ». C’est l’importance du processus participatif et la qualité de celui-ci qui permettent à une démarche d’A21L d’acquérir une certaine reconnaissance, légitimité et soutien des acteurs de la collectivité à laquelle elle est dédié. Cette approche dégage les espaces nécessaires pour dépasser les compromis et faire émerger de nouveaux consensus ainsi que des synergies dans l’action.

Lors de l’élaboration du PU et de sa mise en œuvre, les urbanistes et les élus accordent une place différente au processus d’appropriation et à la participation des parties prenantes. Le MAMR (2007b) évoque quatre principes, sous-jacents à la LAU.

• « L’aménagement est d’abord une responsabilité politique » ;
• « des pouvoirs partagés respectant les domaines d’intervention propres à chaque palier » ;
• « une concertation des choix et des actions des trois paliers de gouvernement » ;
• « une participation plus active des citoyens à la prise de décision et à la gestion de l’aménagement ».

Le quatrième principe reconnait que la responsabilité finale des choix collectifs revient aux élus, « le processus de décision touchant l’aménagement du territoire et l’urbanisme commande dorénavant de prendre davantage appui sur la participation, la consultation des citoyens, voire sur une concertation » avec ceux-ci. Cette participation se traduit principalement par des activités de comités consultatifs d’urbanisme ainsi que pqr des séances d’information et de consultation de la population. Malgré ce cadre prévu dans la LAU, il faut reconnaître que ces mécanismes sont insuffisants ou inadéquats pour assurer une réelle adhésion au PU. En effet, le MAMR (2007b) reconnaît que « la LAU s’avère […] peu efficace lorsqu’il s’agit de susciter une participation des citoyens qui aille au-delà de la mobilisation pour décrier ou remettre en question une décision des autorités municipales affectant leur milieu et cadre de vie ».

Ainsi, parmi les outils utilisés par les administrations municipales locales, l’A21L s’apparente beaucoup plus à un plan stratégique qu’à un PU québécois quant à la nature de l’objet traité et les éléments utilisés pour le traduire. Le lecteur pourra se référer aux plans stratégiques de villes québécoises comme celles de Gatineau, Saint-Jean-sur-Richelieu ou de Lévis pour constater la vastitude des préoccupations abordées et leur compatibilité avec celles associées traditionnellement au DD des collectivités. Leur comparaison avec les A21L québécois permet de démontrer une certaine proximité entre les A21L et les plans stratégiques de ces villes et d’illustrer l’importance que peuvent y avoir les enjeux associés à l’aménagement du territoire.

Il apparaît donc essentiel qu’une réflexion s’amorce sur la portée réelle qu’ont respectivement l’A21L et le PU et ce que l’un et l’autre ont à s’apporter dans les faits. D’ici là, nous vous proposons quelques éléments de réflexion pouvant faciliter le rapprochement entre ces deux outils.

L’articulation entre l’Agenda 21^e siècle et le Plan d’Urbanisme

Les motivations animant une administration municipale lorsqu’elle s’implique dans un Agenda 21 local peuvent être diverses. Toutefois, on peut faire l’hypothèse que les responsables municipaux, le plus souvent à l’origine d’un tel engagement au Québec, sont sensibles à l’importance et à l’intérêt de se doter d’une vision globale commune et de stratégies pour construire un avenir meilleur. Dans un tel cas, si cet engagement est sincère et orienté vers l’action (comprendre qu’il y a volonté réelle que « les bottines suivent les babines »), on est en droit de croire que l’administration municipale s’appropriera les orientations et objectifs de l’A21L et les traduira dans ses décisions, ses outils et ses actions. Le plan d’urbanisme est l’un de ces outils qui peut avoir une portée significative et structurante dans la mise en œuvre d’un développement durable à l’échelle locale. Autrement dit, d’un point de vue conceptuel, l’A21L est en amont du PU, ce qui n’occulte par sa nécessité et la renforce plutôt.

Freins à l’articulation de l’A21L et du PU

L’absence d’un cadre formel d’articulation

Selon MAMR (2007b), « le développement durable demeure la finalité qui sous-tend les orientations gouvernementales en aménagement du territoire ». Cependant, rien dans la LAU ne permet un arrimage étroit et formel entre les deux concepts. Contrairement à la France (voir encadré), il n’existe aucun cadre (loi, politique, directive, guide) permettant de lier étroitement l’A21L au PU. Cette articulation entre les deux outils est volontaire et surtout, théorique; les collectivités sont donc vouées à expérimenter cette articulation, ce qui peut rendre l’exercice de l’A21L peut attrayant et donner des résultats mitigés.

La France s’est dotée d’outils législatifs et administratifs liant les concepts de DD et d’aménagement du territoire. Le pays a adopté, en 1999, la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT). Cette loi propose aux communes et donne un support législatif aux démarches d’élaboration d’une Charte de pays ou un Projet d’agglomération. Ces documents définissent le projet du territoire concerné dans l’esprit de l’A21L. Ce projet commun de DD du territoire s’inscrit dans la vision des recommandations du programme international Actions 21. Il détermine :

 

• les orientations que se fixe l’agglomération (les sujets pouvant être abordés sont variés : développement économique et cohésion sociale, aménagement et urbanisme, politique de l’environnement et de gestion des ressources, transport et logement) ;
• les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations.
  L’adoption d’une Charte de pays et d’un projet d’agglomération donne lieu à la signature d’un contrat qui engage l’État, la Région et le territoire concerné dans un programme d’action.

Cette dynamique est renforcée par la réforme des documents d’urbanisme du pays. En effet, la France a adopté en 2000 la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU), une loi qui institue deux outils administratifs succédant au Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme et au Plan d’occupation du sol : le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) et le Plan local d’urbanisme (PLU).

 

Au-delà des aspects réglementaires, le PLU présente une innovation majeure du fait qu’il ne se limite plus seulement à réguler l’occupation des sols, mais d’élaborer un Projet d’aménagement et de développement durable (PADD). Ce PADD est un document destiné, en théorie, à l’ensemble des citoyens. Il n’a pas de structure imposée. Il est élaboré à partir d’un diagnostic et d’une analyse de l’état initial de l’environnement. Le PADD doit obligatoirement exposer les intentions ou orientations générales en matière d’urbanisme et d’aménagement sur l’ensemble de la commune pour les années à venir. Ces orientations doivent définir une politique d’ensemble qui apporte des solutions aux problématiques soulevées dans le diagnostic. Le PADD doit aborder la dimension territoriale et spatiale des stratégies communales et intercommunales dans la perspective du DD.

Les démarches sont asynchrones et indépendantes

Les démarches d’élaboration d’un A21L ou d’un PU sont rarement concomitantes. Les démarches d’A21L naissent de situations opportunes ou de situations de crise. Elles sont réalisées sur une base volontaire hors d’un cadre temporel régi.

À l’opposé, l’élaboration du PU est encadrée par la LAU et il est obligatoire à la suite de l’adoption d’un nouveau SAD. Étant donné la fréquence de révision des schémas et qu’il « n’est pas rare de voir les municipalités négliger d’agir avec diligence pour assurer la concordance de leurs plans et de leurs règlements d’urbanismes avec les objectifs et les dispositions règlementaires des schémas révisés » (MAMR, 2007b), il est probable que lors de l’élaboration de l’A21L, qu’aucune révision du PU ne soit prévue à court terme. Également, les démarches d’élaboration de l’A21L et du PU ne sont pas nécessairement sous la gouverne des mêmes intervenants.

Dans un tel contexte, il y a donc le risque que les deux démarches aient une vie propre, qu’elles ne soient pas interreliées, ce qui peut faire naître des contradictions au niveau des objectifs à atteindre, et ce, au nom du DD.

La reconnaissance de la portée de chacun des outils

L’articulation entre les deux outils implique une influence de l’un sur l’autre selon la séquence des démarches associées. L’importance de cette influence est tributaire de l’intérêt et de la reconnaissance qu’ont les promoteurs et gestionnaires face à un outil. Or, un filtre important, associé la participation citoyenne, peut se dresser entre les deux outils, cette participation pouvant apporter ou faire perdre de la crédibilité aux diagnostics/orientations/objectifs des outils selon que l’on est ou non un partisan de l’approche participative.

L’A21L est une démarche avant tout participative qui implique une forme de partage du « pouvoir » et des responsabilités : la vision du développement est collective, la participation des parties prenantes est sollicitée et la mise en oeuvre des actions est partagée et concertée. C’est une rencontre entre la démocratie élective et participative (Gagnon, 2007). La participation des citoyens est également possible lors de l’élaboration du PU. Toutefois, il faut reconnaître que lors de l’élaboration du PU, on se limite généralement à mettre en place des mécanismes pour informer et consulter la population, que la participation des citoyens consiste souvent à se mobiliser afin de remettre en question les décisions des autorités municipales pouvant affecter leur cadre de vie. Les raisons à la mise en place de ces mécanismes sont diverses : les valeurs de démocratie élective plutôt que participative dominent, il y a des craintes de perdre un certain contrôle et le pouvoir associé, il manque de compétences et ressources pour gérer des processus participatifs souvent exigeants, etc.

Pistes pour faciliter l’articulation d’un A21L et d’un PU

Un cadre général de principes : la Loi sur le développement durable

Le gouvernement du Québec a adopté la Loi sur le développement durable en avril 2006. Cette Loi établit une définition du DD pour le Québec et instaure 16 principes devant guider l’action de l’administration publique. Si cette Loi s’applique strictement aux activités du gouvernement du Québec pour le moment, il est prévu que les administrations municipales y soient également soumises prochainement. Compte tenu de cette situation, les administrations municipales devraient déjà considérer l’intégration de ces principes dans leur PU et/ou dans leur A21L. De la sorte, une base commune formelle quant à un certain contenu (les principes et enjeux), faible toutefois, serait établie entre les deux outils de planification.

Un diagnostic territorial unifié

On a établi précédemment que le PU et l’A21L ont des objets différents, mais compatibles. L’état de la situation du PU et le diagnostic (état des lieux) de l’A21L le sont généralement tout autant. Ceux-ci abordent la réalité différemment et n’ont pas la même envergure. Toutefois, les deux outils doivent documenter des constats, des enjeux et traiter de nombreux aspects du développement de la collectivité. Tous deux font également appel à l’état de situation ou au diagnostic stratégique en tant qu’assise de leurs orientations et objectifs respectifs. Les administrateurs du PU et de l’A21L devraient donc tenter d’accorder ces diagnostics voire de les unifier afin qu’ils puissent servir à plusieurs fins et étapes. Il s’agirait là d’un point d’ancrage assurant une certaine cohérence entre les deux outils et ultimement les actions proposées dans ceux-ci.

La fréquence d’élaboration ou de mise à jour des deux outils ainsi que les contraintes associées (légales pour le PU) ne sont pas les mêmes. L’approche la plus simple est donc d’élaborer l’état de situation ou le diagnostic en s’inspirant des éléments issus de documents existants, tout en encourageant les apports de la population pour s’assurer que les nouveaux enjeux et leur documentation soient traités. Actuellement, les collectivités québécoises qui se lancent dans une démarche A21L ont déjà mises en place un PU. Elles devraient faire en sorte que l’état de situation du PU contribue au contenu du diagnostic de l’A21L. Il est probable toutefois que cet état de situation nécessite une mise à jour, notamment avec les données des recensements nationaux et différentes analyses sectorielles régionales ou locales. De même, lors de la révision de l’état de la situation du PU, ce dernier devrait intégrer de nombreux éléments du diagnostic de l’A21L, sinon l’intégrer dans son ensemble lorsque possible. Ce mouvement de croisement et de communication devrait se poursuivre lors de la phase suivante de mise à jour du diagnostic de l’A21L et ainsi de suite.

En faisant preuve d’un enthousiasme utopiste, on pourrait envisager que les collectivités se dotent d’un seul document faisant état de la situation et que celui-ci soit mis à jour sur une base régulière. Cet unique document pourrait donc servir d’assise unifiée à l’A21L et au PU, ce qui faciliterait l’identification d’orientations et d’objectifs compatibles et cohérents. La fréquence des mises à jour serait contrôlée par les contraintes imposées par les révisions du PU, elles-mêmes liées aux révisions du schéma d’aménagement et de développement.

Un CCU impliqué

Le Comité Consultatif en Urbanisme (CCU) a pour principal mandat de fournir des recommandations au conseil municipal sur des enjeux et problématiques se rapportant à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. Le CCU est une organisation clé qui permet aux municipalités d’accroître la participation des citoyens aux processus décisionnels ayant une incidence sur leur cadre de vie.

Forts de leurs connaissances du territoire et des enjeux urbanistiques, les membres du CCU peuvent avoir un apport significatif et constructif dans les démarches d’élaboration du PU et de l’A21L. En intervenant lors de l’élaboration de ces deux outils, le CCU peut encourager une certaine articulation, sinon une certaine cohérence, entre ceux-ci. Aussi, il contribuerait à rehausser la participation citoyenne dans les deux démarches.

Toutefois, la portée des travaux du CCU est liée à la nature des mandats confiés au CCU par le conseil municipal. Très souvent, les travaux du CCU sont dominés par des problématiques techniques ou de portée limitée dans l’espace et le temps (par exemple, demandes de dérogations mineures). Il revient donc aux élus municipaux de décider de confier aux membres du CCU des mandats stratégiques tels que fournir des recommandations sur le contenu des PU et A21L.

Des exemples au Québec : les cas de Sorel-Tracy et de Saint-Félicien

Ville de Sorel-Tracy

Suite à la fusion des villes de Sorel et Tracy en 2000, la Ville a amorcé en 2004 une démarche de refonte de son Plan d’Urbanisme; la conclusion de la démarche est prévue en 2007. Cette refonte visait principalement à uniformiser les différentes réglementations des Plans d’Urbanisme issus de la fusion municipale. Bien que l’administration municipale ne visait pas spécifiquement la mise en place d’une nouvelle vision urbanistique, des efforts ont été déployés pour produire un nouveau diagnostic, identifier des enjeux et proposer un plan d’action.

La démarche A21L de Sorel-Tracy, quant à elle, a été amorcée en 2005, suite à de nombreuses initiatives locales et régionales de DD; le Plan stratégique de la démarche A21L a été adopté en novembre 2006. Les membres du Comité A21 ont établi au fil de leurs réflexions que l’aménagement du territoire devait être une composante importante dans la stratégie locale d’intervention en DD. Les démarches de refonte du PU et d’élaboration de l’A21L se sont donc déroulées simultanément, en partie du moins.

Aussi, si les membres du Comité A21 — qui comptait entre autres le maire et le directeur général de la Ville ainsi qu’un membre du Comité consultatif en urbanisme — pouvaient convenir qu’il serait souhaitable d’inscrire le PU dans le cadre d’intervention défini par l’A21L, l’articulation étroite entre les deux documents aurait supposé idéalement de compléter en deux temps successifs les démarches et de subordonner le PU à l’A21L. Ce scénario était difficilementréalisable tant pour l’administration municipale que pour les « experts » soutenant la démarche A21L de Sorel-Tracy.

Car, tant la démarche A21L que la refonte du PU étaient soumises à certaines contraintes administratives et temporelles bien concrètes (enjeux pressants d’harmonisation des règlements, liens contractuels avec un consultant pour la refonte du PU, contraintes temporelles et financières liées à une subvention pour élaborer l’A21L, etc.). Aussi, d’un point de vue stratégique, il aurait pu être périlleux de paralyser les démarches du service de l’urbanisme et du conseil municipal par la démarche A21L, une démarche « expérimentale » — elle s’inscrivait dans un projet pilote — dont l’issue tangible était difficile à concevoir pour plusieurs compte tenu de sa nouveauté au Québec.

Plutôt que d’assurer une articulation étroite entre l’A21L et le PU, ce qui semblait trop difficile et complexe, le comité A21 a déployé des efforts pour faciliter une communication entre les démarches :

• les membres du Comité A21, les élus et fonctionnaires municipaux et les membres du Comité consultatif en urbanisme ont eu l’opportunité de participer à quelques formations sur le DD et la démarche A21L. Lors de ces formations, une place importante a été accordée aux concepts et à la réalisation d’ateliers pratiques en lien avec des enjeux opérationnels de l’aménagement durable du territoire ;
• des éléments issus d’un document préliminaire au PU (diagnostic, enjeux, orientations) ont été considérés dans le diagnostic de l’A21L et ont permis de l’enrichir. D’ailleurs, le directeur de l’urbanisme a fait une présentation sommaire du contenu de ce document au Comité A21 ;
• l’A21L de Sorel-Tracy accorde une place importante aux préoccupations liées à l’aménagement durable du territoire. L’une des premières initiatives explicitement issues d’un chantier de l’A21L aura très probablement un impact sur le PU : l’élaboration d’un plan de gestion et de concertation des milieux naturels ;
• la démarche A21L a également influencé la réalisation de la refonte du PU. L’un des professionnels soutenant la démarche, en l’occurrence l’auteur de la présente fiche, a passé en revue le document préliminaire au PU et l’a analysé. Des commentaires et propositions de modification ont été soumis au directeur du service de l’urbanisme afin d’accroître la cohérence entre l’esprit des deux documents. Évidemment, la décision finale de retenir ou non certaines propositions dans le PU relève de la responsabilité des décideurs et fonctionnaires compétents. La version définitive du PU n’ayant pas été encore adoptée, la portée et l’intérêt réel de cette intervention restent, à ce jour, à être démontrés.

Saint-Félicien

La Ville de Saint-Félicien a complété la révision de son PU en août 2004 alors que la démarche d’A21L de la municipalité n’en était qu’à ses débuts. En effet, la démarche A21L de Saint-Félicien a été amorcée en 2005 et devrait se conclure à l’aube de l’année 2007 par l’adoption de son plan d’action. Les deux démarches se sont donc déroulées de façon successive. Tout comme à Sorel-Tracy, les membres du comité A21 ont établi lors des différentes rencontres de travail que l’aménagement du territoire devait être une composante importante de leur plan d’action en DD.

Les travaux de validation de l’état des lieux de Saint-Félicien ont suscité un certain questionnement chez les membres du comité A21 quant aux orientations municipales en matière d’urbanisme et quant au contenu du PU. À la demande du comité A21, les membres ont été informés du contenu du PU par la direction générale et la direction du service Urbanisme et développement lors d’une présentation officielle. Dotés d’une meilleure compréhension du PU et détenant des recommandations citoyennes issues d’un exercice de consultation locale, les membres du comité ont déployé des efforts pour identifier et formuler des modifications souhaitables au PU. En fait, c’est plus d’une vingtaine de modifications qui ont été proposées dans la version préliminaire du plan d’action de l’A21L afin que le PU corrige adéquatement certains constats de l’état des lieux et qu’il traduise mieux les enjeux et les préoccupations locales identifiés dans la démarche A21L de Saint-Félicien. Les mécanismes précis pour intégrer les propositions de modification du PU ne sont pas encore connus, mais ils transiteront certainement par le Comité Consultatif en Urbanisme (CCU).

Que retenir ?

• L’A21L et le PU ont une organisation et une traduction propre de leurs objets de préoccupations; ils ont des objets et un contenu différents mais qui peuvent être étroitement liés ;
• La portée de l’A21L et du PU tient de deux forces complémentaires : dans le premier cas, la reconnaissance que les parties prenantes lui accordent suite à leur implication dans le processus, dans le deuxième cas, le soutient légal par le gouvernement du Québec ;
• L’articulation entre les deux outils implique une influence de l’un sur l’autre selon la séquence des démarches associées ;
• Forts de leurs connaissances du territoire et des enjeux urbanistiques, les membres du CCU peuvent avoir un apport significatif et constructif dans les démarches d’élaboration du PU et de l’A21L.

En complément

Définitions de l'A21L
Les étapes d'un A21L
La structure de travail d'un A21L
L'état des lieux du territoire pertinent à l'action
La vision stratégique
L'élaboration d'un plan d'action A21L
Le suivi et l'évaluation d'un A21L
L’A21L de Saint-Félicien (Québec)
L’A21L de Sorel-Tracy (Québec)

Pour aller plus loin...

ARENE Ile-de-France (non daté ). Plan Local d’Urbanisme - Agenda 21 local : Deux démarches au service des communes pour un projet de développement durable, ARENE Ile-de-France, 59 p.

BLAIS, P. (2005). La réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’aménagement du territoire – Guide de bonnes pratiques, ministère des Affaires municipales et des Régions du Québec, 71 p. [En ligne]

BRODHAG, C. (2000). « Le développement durable et l’aménagement du territoire : les enjeux du débat actuel en France ». Dans SEDJARIMAI, A. (dir) Aménagement du territoire et développement durable – Quelles intermédiations ?, Éditions L’Harmattan, 328 p.

GAGNON, C. (2007). « L’élaboration d’un plan d’action Agenda 21^e siècle local . Une opération décisive et délicate ». Dans GAGNON, C. (Éd) et E., ARTH (en collab. avec). Guide québécois pour des Agendas 21^e siècle locaux : applications territoriales de développement durable viable, [En ligne], (septembre 2007)

ICLEI (1996). The Local Agenda 21 Planning Guide: an introduction to sustainable development planning, ICLEI, IDRC, UNEP.

ICLEI .(2002). Réponse des gouvernements locaux à Action 21 : rapport sommaire de l’enquête à portée régionale sur les programmes Action 21 locaux, ICLEI, 13 p. [En ligne].

MAMR. (2007a). La conférence régionale des élus, [En ligne] (septembre 2007).

MAMR. (2007b). La réforme du cadre de planification instauré par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme – diagnostic de l’application de la loi, Gouvernement du Québec, 25 p. [En ligne]

ROCHE, V. et C. GAGNON (dir) (2004). Éléments d’argumentation en faveur de l’introduction des Agendas 21 locaux au Québec, Montréal, ARUC -Économie sociale, 108 p.