Gouvernance et DD

Qu'est-ce que la gouvernance ?

Le terme de gouvernance découle du radical « guverner » qui signifie au XI siècle « exercer le pouvoir » (CNRTL) et se rapporte alors au bailliage, à savoir « l’étendue de pays sous la direction d’un bailli », un bailli étant un représentant du pouvoir juridique, administratif, seigneurial ou militaire. Il n’est donc pas étonnant que le terme de gouvernance soit encore associé au pouvoir et parfois à contresens au terme de gouvernement dont il partage le radical. Or, si l’origine des deux mots est similaire, la distinction entre ceux-ci est importante : le gouvernement renvoie à l’ensemble des personnes qui gouvernent et à l’institution qui porte le pouvoir dans un pays. La gouvernance quant à elle fait référence aux modes de gestion, d’organisation et d’application de ce pouvoir, d’où sa corrélation importante avec le territoire.

Disparu de l’usage au XV^e siècle, le mot « gouvernance » réapparaît vraisemblablement dans les années 1930, avec l’économiste William Coase qui introduit le concept de « Corporate Governance » dans le cadre de la théorie des coûts et des transactions, pour désigner les dispositifs par lesquels les firmes assurent une coordination efficace des échanges (Allemand S., 2005 : 61). Progressivement le terme s’impose dans le discours managérial et les politiques publiques françaises à partir des années 1980. Il émerge dans les années 1990, notamment à travers la publication d’ouvrages, tel que « Democratic Governance » de James March et Johan Olsen en 1995 (Moreau Defarges P., 2011). Parallèlement à cette appropriation du terme par les acteurs publics, les entreprises adoptent l’idée d’une « corporate gouvernance ».

À cela s’ajoute, l’intérêt  des organisations internationales pour ce nouveau terme managérial qui voient l’opportunité de redynamiser la politique et l’action publique qui lui est associée. Ainsi, le terme est employé dès 1987 dans le rapport Brundtland; et fait l’objet de la création d’une Commission sur la gouvernance globale par les Nations Unies en 1994. « La Commission partait du constat selon lequel, dans un monde toujours plus complexe, le secteur privé et la société civile étaient en passe de devenir des agents de développement de plus en plus puissants à l’heure de la mondialisation de l’économie » (ONUDI, p. 73). C’est dans ce sens que la Banque Mondiale va caractériser la gouvernance comme étant l’« action de gouverner pour obtenir un développement économique, social et institutionnel durable » (Banque Mondiale, 1994, p. 14), associant ainsi le terme à un nouveau mode d’organisation de la politique publique. L’usage du terme conduira les acteurs de la société civile à lier la gouvernance au concept de développement durable (PNUD, 1997), associant celle-ci à la participation des acteurs à la décision publique. « Il ne s’agit pas seulement de demander leur avis aux acteurs locaux, mais bien plus fondamentalement de susciter leur adhésion, leur participation et leur implication dans une idée de construction collective des systèmes d’action publique » (Leloup, Moyart et Pecqueur, 2005, p. 331 dans Chiasson et Simard, 2008).

Pourquoi la gouvernance est-elle associée au développement durable ?

Selon le Programme des Nations Unies pour le Développement (1997), la « bonne » gouvernance, doit être « participative, transparente et responsable (…). La bonne gouvernance assure que les priorités politiques, sociales et économiques sont fondées sur un large consensus dans la société et que les voix des plus pauvres et des plus vulnérables sont au cœur du processus de décision sur l’allocation des ressources pour le développement » (PNUD, 1997 : page 6).

Définie ainsi, la gouvernance fait appel à des principes éthiques sous-tendus dans le concept de développement durable (DD), tels que l’équité, respect, justice, solidarité, participation et la coopération. Elle s’inscrit « dans cette quête permanente de meilleurs systèmes de gestion des hommes et des ressources » (Moreau Defarges, P., 2011, p. 7). Elle n’appartient ni à un gouvernement, ni à un groupe ou à un individu, elle résulte « d’une négociation permanente entre les acteurs sociaux » (p. 8) et fait de la démocratie participative un outil de régulation du conflit, lissant le débat dans l’objectif d’un compromis fondé à partir de l’intérêt public.

C’est pourquoi Dominique Voynet complète la notion par la définition suivante et la relie au DD: « par gouvernance, on entend l’organisation d’un nouveau mode de concertation entre la collectivité (élus et services) et les membres (citoyens, association, groupes divers). La gouvernance vise à répondre aux exigences de transparence de démocratie et de participation du développement durable. Il s’agit en fait d’associer la population de façon plus importante, plus vivante et surtout plus réactive, au processus de décision (sans remettre en cause le rôle fondamental des élus) » (Debas D., 2003).

La gouvernance : un concept international visant l'intérêt public

La gouvernance, entendue dans les définitions précédentes, doit protéger l’intérêt public, et ce quelle que soit l’échelle abordée. Elle se construit sur l’idée qu’il peut y avoir une disparition du conflit, de la force et des oppositions, et sur l’idée d’une liberté partagée, respectée, d’une paix acquise et d’un équilibre dans l’échange et la transparence (P. Moreau-Defarges, 2011).

Or, pour reprendre les mots d’André Bellon: « ceux qui aspirent à la disparition des conflits dans la société ne savent pas qu’ils s’opposent à la vie. Le sort qu’ils réservent à la démocratie en est l’illustration criante ». Ainsi, la gouvernance implique l’organisation de l’action publique, et de fait, la gestion des conflits d’acteurs, qualifiée par Jacques Lolive de « territorialisation réactive », où « les valeurs attachées à des lieux deviennent des éléments d’argumentation contre un projet » (Lolive J., 1999 : page 13). En outre, elle introduit un certain nombre de questions :

• La gouvernance est-elle respectueuse de la durabilité des territoires et des identités qui en découlent ?
• Dans la régulation du conflit n’y a t-il pas un risque de lisser les identités, les cultures et par la même, les territoires ?

Philippe Moreau Defarges (2011) évoque l’importance de la multiculturalité dans la gouvernance, où toutes les cultures seraient reconnues comme égales. La multiculturalité est définie par Charles Taylor (1992) comme étant « la reconnaissance de l’unicité et de l’humanité individuelles de chacun [qui] est au cœur de la démocratie libérale » (p. 21) et « tout le monde devrait être reconnu en fonction de son identité unique » (p. 57). Selon, cette conception,  y aurait un paradoxe dans le concept de gouvernance : comment affirmer son identité sans générer une confrontation avec autrui et sans un rapport de force ? Or les problématiques environnementales qui débouchent le plus souvent des enjeux qui sont portés par des acteurs aux valeurs parfois contradictoires ou encore qui posent des choix de société et des débats où des idéologies de développement s’affrontent, par exemple lors de projets d’exploitation des ressources naturelles ou infrastructures urbaines.

La gouvernance peut-elle être durable pour un territoire local ?

Le territoire est très lié à l’identité. Le territoire n’est pas « un cadre neutre » pour reprendre les mots du géographe Paul Claval (1995 : 155), « chacun est capable d’y rattacher une expérience personnelle, d’y situer des traditions familiales, d’y lire la mémoire d’un groupe ». Le territoire est déterminé par les géographes comme étant une entité spatialement délimitée, appropriée et revendiquée par une collectivité qui exerce sur cette portion d’espace des usages, lui attribue une fonction propre qui évolue dans le temps selon les modalités socio-culturelles et historiques de ladite collectivité.

Le territoire comporte donc une dimension identitaire, matérielle et organisationnelle (M. Le Berre, 1995) et met en évidence une dualité où il renvoie à la fois à un aspect rationnel et fonctionnel qui en fait un objet en soi, que l’on peut monnayer, posséder, et administrer à différents échelons.

De plus, le territoire inclut également un aspect émotionnel et, à ce titre, il se trouve investi d’une dimension affective qui fait qu’il est une partie de nous et qu’il devient délicat d’évoquer l’objet sans faire allusion au lien qui unit l’homme à son territoire.

C’est à cette notion de valeur que s’associe également celle de l’identité (Bonnemaison J., 1997 ; Muis A.S., 2011) qui ne se trouve pas totalement affranchie de la dimension spatiale (Guérin Pace F., Filippova E, 2008). C’est pourquoi, revendiquer son appartenance à un territoire peut-être perçu comme un indicateur d’attachement territorial et  témoigner d’une inscription territoriale.  Les conflits, engageant la défense de territoires physiques ou culturels, en témoignent.

À titre d’illustration, citons l’exemple de la construction de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes à Nantes, dans le Département Loire-Atlantique, en France. Envisagé dans le cadre d’un projet national de desserte du Grand Ouest français, le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes a débuté en 1963 et s’inscrit dans les plans d’urbanisme de cette Ville, et ce dès 1974. Dans les années 2000, l’idée de transférer les compétences aéroportuaires de l’aéroport existant sur la zone Nord de l’agglomération nantaise fait ressortir le projet. Une phase d’études est alors lancée et fait l’objet d’un débat public en 2003 puis d’une enquête publique en 2006 qui aboutit à une déclaration d’utilité publique le 9 février 2008. Cette conclusion juridique entraîne l’expropriation des propriétés agricoles de la zone d’aéroport étendue sur 1 220 hectares. Ce nouvel aéroport, géré par le groupe VINCI doit voir le jour en 2017. Autorisés à débuter en décembre 2013, les premiers travaux auraient dû commencer s’ils n’avaient été ralentis par des représentants de la société civile en opposition au projet prévu sur leur territoire jugé d’intérêt public par le gouvernement. Qu’ils soient élus, écologistes, agriculteurs, citoyens ou autres, des milliers d’opposants manifestent depuis 2011 pour faire entendre leur désaccord auprès de l’État français ancré sur ses positions. Les premiers agriculteurs expulsés ont d’abord cherché à reprendre leur ferme et à continuer leur élevage et culture, s’appuyant sur l’aide d’un collectif de paysans : COPAIN, créée en 2011 pour occupé les habitations qui ne leur appartenaient plus. Ils ont été appuyés par d’autres manifestants venus apporter un soutien et ont commencé à occuper la zone afin de faire un barrage « humain » et empêcher les travaux de débuter ; ce qui a conduit entre autres à des conflits violents entre forces de l’ordre et certains groupes d’occupants. En outre, 40.000 personnes ont manifesté en novembre 2012 contre la réalisation du projet de construction d’aéroport sur Notre Dame des Landes, un combat entamé pour conserver un territoire local à caractère rural, agricole et écologique où deux zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) sont actuellement à l’emplacement du futur aéroport. Des milliers de personnes ont essayé de faire entendre  leur voix et leur attachement à ce territoire, mais l’intérêt et l’utilité jugés publics semblent avoir raison de l’identité des lieux et posent la question de la durabilité de ces territoires montrant que ces derniers n’appartiennent pas aux habitants, mais à l’État qui peut juger de les reprendre quand l’utilité l’exige…

 

Ce cas montre que,  comme le souligne Loïc Blondiaux dans son ouvrage portant sur Le nouvel esprit de la démocratie, « face à l’éventualité toujours possible en démocratie, du débordement, du soulèvement, de la levée d’une revendication de droits impossibles à satisfaire, la tentation est grande pour les organisateurs de la participation de chercher à prévenir ce risque, à canaliser cette force potentielle, bref à verrouiller le processus de discussion » (2008 : 74).

Ainsi, Pierre Sparaco en présentant l’ouvrage d’Hervé Kempf (paru en avril 2014) témoigne dans un article : « Le dossier de « NDDL » (Notre Dame des Landes) n’a de toute manière plus rien à voir avec l’aviation commerciale. Ce combat d’Astérix contre les armées de César est celui d’idéalistes qui veulent changer le monde, qui rejettent un « système ».

 

Comment faire de la gouvernance un levier pour le développement durable des territoires ?

La démocratie participative, entendue comme principe constitutif de la durabilité et de la gouvernance (principe 10, Déclaration de Rio, 1992) devrait être un levier pour les politiques publiques afin de permettre à la population de s’approprier un projet, une démarche ou un programme, facilitant ainsi la territorialisation de l’action publique (Lagangier R., Villalba B., Zuindeau B., 2002).

La démocratie participative devrait alors permettre aux habitants d’un territoire de s’y investir ; d’y agir, de le développer et de le transformer, facilitant ainsi son appropriation et l’identification à ce dernier. Mais aujourd’hui, la façon dont celle-ci est mise en œuvre ne semble pas permettre d’atteindre cet objectif (Blondiaux L., 2008).  La population n’a alors pas le choix de la construction de sa ville, tout au mieux elle peut agir sur son quartier, voire sa maison et plus fréquemment la liberté d’investigation s’arrête à l’agencement de l’intérieur de son logement. Ainsi, la démocratie participative ne touche qu’un échantillon faible de la population et impacte peu sur les grandes transformations urbaines (Nez H., 2011).  En effet, « cette perception onirique de la politique (démocratie) gomme les vrais clivages en même temps qu’elle condamne les mouvements sociaux. » (Bellon André, 2009).

Dans ce contexte, comment mettre en place une gouvernance durable, quand celle-ci semble lisser les territoires en même temps que les revendications qui lui sont associées ? Cela pose la question de savoir comment parvenir à une gouvernance qui se veut reconnaissante des identités multiples, mais opposée aux conflits et rapports de force ?

La gouvernance territoriale est-elle la clef du DD ?

Rappelons que le territoire n’existe que parce qu’il est vécu par des individus qui se sentent appartenir à ce territoire et se l’approprient. Sans individus, il n’existe pas de territoires. Pour qu’il y ait un développement durable d’un territoire, il semble nécessaire qu’il y ait un développement « durable » de la population qui le constitue, ce qui passe par une reconnaissance des identités territoriales. Un certain nombre de questions peuvent être soulevées :

• Quelle durabilité des territoires peut-il y avoir si le débat est d’avance « truqué » par une canalisation de l’expression individuelle et/ou collective ?
• Quelle est la crainte des acteurs publics à occulter le désaccord des habitants à un projet, une démarche ou une action ?
• Craignent-ils de devoir bloquer une avancée de développement territorial ?
• Ou bien de perdre une partie de leur pouvoir de décision et d’action ?

Ces questions mène à l’interrogation plus globale à savoir pour quoi ou pour qui agissent les organes décisionnaires ? En effet, dans une logique de développement durable et de reconnaissance des territoires, la recherche d’amélioration de la qualité de vie pour les habitants d’un territoire peut apparaître comme un objectif de développement durable. Dans ce sens, la décision à prendre pour un développement local doit-elle découler d’un intérêt public national ou bien local ? En outre, l’intérêt public doit-il et peut-il être le même à l’échelon national et à l’échelon local ?

Le désaccord n’implique pas nécessairement une opposition et n’engage pas obligatoirement un conflit. Le désaccord est avant tout la marque d’une différence. Rappelons à ce sujet l’étymologie du mot différence qui vient de « deferance » signifiant au XII^Ie siècle « caractère qui distingue une chose d'une autre ». Une différence est à comprendre comme une complémentarité et non comme une opposition dualiste, voire manichéenne.

Ainsi, la « reconnaissance publique de notre identité requiert une politique qui nous laisse de la place pour délibérer publiquement sur ces aspects de l’identité que nous partageons – réellement ou potentiellement – avec d’autres citoyens. Une société qui reconnaît l’identité individuelle sera une société démocratique délibérative, parce que l’identité individuelle est partiellement constituée par des dialogues collectifs » (Taylor C., 1992, p. 18). Par ailleurs et pour reprendre les mots de l’auteur (1991) « je ne peux pas découvrir isolément mon identité : je la négocie dans un dialogue, en partie extérieur, en partie intérieur, avec l’autre » ; ce qui signifie qu’il est nécessaire de reconnaître l’autre et d’accepter sa différence pour façonner et développer sa propre identité  et de voir cette différence une richesse complémentaire et non la mise en péril de notre identité propre, et donc de notre territoire.  « Nous avons besoin de relations pour nous accomplir, pas pour nous définir » (Taylor C., 1992, p. 51).

Dans l’idée d’un développement durable, la gouvernance devrait alors s’élever au-dessus d’une politique égalitaire fondée sur l’intérêt public, pour appliquer une politique de la reconnaissance des identités et des territoires. Or l’appréhension politique des territoires induite par la gouvernance conçoit le territoire comme un bien commun, et en fait oublier son essence qui réside dans l’identité collective et individuelle. En outre, dans l’idée de mettre en œuvre une « bonne » gouvernance qui reposerait sur une politique de la reconnaissance, il conviendrait alors de prendre en compte les différences et les oppositions comme un facteur d’enrichissement et comme une avancée dans le débat démocratique et non comme un obstacle au développement du projet.

Un territoire se construirait alors en fonction des besoins et des choix de sa population locale et non pas en fonction du seul intérêt public général. Le compromis à trouver ne serait plus entre les acteurs représentant de la société civile, mais entre les participants (représentants du territoire) et les élus chargés d’appliquer l’intérêt public. Ces derniers se tiendraient à l’écoute du débat et chercheraient à faire naître un nouvel intérêt public local. Dans cette hypothèse, la gouvernance dite durable se résumerait alors au compromis fondé sur la complémentarité (gagnant/gagnant) trouvé entre l’intérêt public national et l’intérêt public local.

En complément

Participation des communautés locales

Recomposition sociale des communautés

La gouvernance territoriale genrée : en enjeu du développement durable pour les régions rurales

Pour aller plus loin

ALLEMAND S., 2005, Du gouvernement aux gouvernances, dans l’ouvrage de Matagne P., Les enjeux du développement durable, Paris : l’Harmattan, pp 59-77.
A. Magarinos Carlos, Développement économique et réforme des Nations Unies, Vers un programme d’actions commun, ONUDI, 2005
BERTHELEU., Neveu C., 2005, « De petits lieux du politique : individus et collectifs dans des instances de « débat public » à Tours, Espaces et Sociétés, 123, p 37-51.
BLONDIAUX L., 2008, Le nouvel esprit de la démocratie, Paris : Seuil, la République des idées, p 74.
BONNEMAISON J, Cambrezy L., Quinty-Bourgeois L. (sous la dir. de), 1997, Territoires, Paris : L’Harmattan, 143 p.
BONNEMAISONJ, Cambrezy L., 1996 – Les aspects théoriques de la question du territoire, article tiré de la revue Géographie et culture, n°20, consultable sur le site bibliographique national (www.sudoc.abes.fr)
CLAVAL P., 1995 – Initiation à la géographie régionale, Editions Nathan Université, deuxième édition, p 155.
GUÉRIN-PACE F., Filippova E. (dir.), 2008, Ces lieux qui nous habitent. Identité des territoires, territoires des identités, Paris : La Tour d’Aigues, INED-L’Aube, 276 p., cité par FOURNY M-C., Géocarrefour vol. 84/1-2/ 2009
LAGANDIER R., Villalba B., Zuindeau B., 2002, Le développement durable face au territoire : éléments pour une recherche pluridisciplinaire, Dossier n°1 : approches territoriales du Développement Durable dans la revue Développement durable et territoire, 1^er septembre, 20 p.
LE BERRE, Maryvonne, 1995, Territoires. In Bailly A., Ferras R., et Pumain, D. (dir.). Encyclopédie de géographie. Paris : Economica.
LOLIVE J., 1999, « Les contestations du TGV Méditerranée », in Mélé P. (dir.), Conflits et territoires, Presses Universitaires François-Rabelais, collection Perspectives « Villes et territoires ».
MELÉ P., Larrue C., Rosemberg M. (coord.), 2003, Conflits et territoires, Presses Universitaires François-Rabelais, Maison des sciences de l’homme, « Villes et territoires », 224 p., pp 13-22
MOREAU Defarges P., 2011, La gouvernance, 4^ème édition, Mayenne : Jouve, PUF, Que Sais-je ?, 126 p.
MUIS A.S., 2011, Application territoriale du développement durable, de la stratégie à l’action, Paris : Berger-Levrault, 175 p.
MUIS A.S., 2011, Territoire ? Soi et les autres, Paris : Séguier, 145 p.
NEZH., 2011, La démocratie participative en butte à la grande échelle, Métro Politique, 09/05/2011, http://www.metropolitiques.eu/La-démocratie-participative-en.html
PNUD, 1995, 1997, Rapport mondial sur le développement humain, Paris, Economica.
PNUD, 1997, La gouvernance en faveur du développement humain durable , document de politique générale du PNUD.
Publication Banque Mondiale, 1994, Gouvernance : the world Bank’s exprerience, World Bank, Washington, D.C.
SIMARD J-F., Chiasson G., 2008, La gouvernance territoriale : un nouveau regard sur le développement, Revue canadienne des sciences régionales, pp. 455-470
TAYLOR C., 1992, Multiculturalisme, différence et démocratie, Paris : Champs, Flammarion, 1997, 139 p
TAYLOR C., 1991, Le malaise de la modernité, Paris : Editions du Cerf, 2002, 125 p.