L’élaboration d’un plan d’action

Qu'est ce que la planification ?

« La planification est un processus méthodique de traitement de l’information aux fins de :

comprendre, orienter et encadrer le développement ;
favoriser la recherche d’un consensus sur les futurs possibles et sur les objectifs à suivre ;
donner lieu à une redistribution des responsabilités et des ressources ;
concevoir et élaborer un plan ;
faciliter la prise de décision et le contrôle ».

(Bryson, J.M, 1995)

Un des objectifs de l’Agenda 21^e siècle local (A21L) est de planifier un ensemble d’actions/d'initiatives favorisant le développement durable viable (DDV) de la communauté. L'échéancier de cette planification varie selon les cas (3 à 10 ans), mais aussi selon les échéances des projets/actions/initiatives, souvent à court terme, et qui consituent le plan d'action.

Planifier un projet de DDV, c'est donner une orientation. La planification est une opération qui permet d'envisager, d'avoir prise sur le futur afin de donner forme aux changements
souhaités et partagés. Elle mesure en quelque sorte l’écart qui existe entre l'état actuel du territoire (état des lieux) et l'état désiré par la communauté et la collectivité territoriale. Elle identifie aussi les objectifs, les actions, les moyens et le temps pour l’accomplir.

Qu'est ce que la planification stratégique ?

Au Québec, la planification stratégique est utilisée depuis plus de 40 ans dans les secteurs de l’administration et de la gestion. Elle a été appliquée dans les secteurs de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme à la fin des années 70, notamment lors de l’élaboration des Plans régionaux de développement.
Selon le ministère des Affaires municipales et des Régions (Massicotte, 1994),

« l’approche stratégique incite les élus d'une communauté métropolitaine, d'une MRC [Municipalité régionale de comté] ou d'une municipalité à porter leurs efforts vers les orientations, les objectifs, les grands enjeux et un plan d'action pour la collectivité tout en gardant en vue les finalités de cette dernière. Après avoir dégagé une vision d'aménagement et de développement durable partagée avec la population et avoir identifié les principales cibles visées, [les élus] peuvent définir les options stratégiques et les grandes lignes du plan d'attaque permettant d'atteindre ces cibles. Ainsi, dans le but de rendre leur collectivité plus attrayante, les décideurs pourront définir avec la population un milieu et un cadre de vie qui la distingue des collectivités voisines. Pour atteindre leur but, ils pourront choisir d'intervenir sur les espaces verts, le centre-ville, la qualité et la quantité de services publics, etc. »

La planification stratégique tient compte des changements présents et futurs du milieu, forçant ce dernier à adopter une attitude prudente et un point de vue prospectif, en faisant preuve d’innovation et de créativité. Ce qui veut dire concrètement, par exemple, qu’une décision d’agrandissement d’un centre communautaire sera analysée et prise, non seulement en fonction des besoins actuels mais aussi en fonction des tendances sociales ou démographiques.

Qu’est-ce que la planification communicationnelle ?

La planification communicationnelle est inspirée des travaux de Jurgen Habermas sur l'agir communicationnel. Elle met l'accent sur la façon dont un projet urbain est élaboré plutôt que sur ce qu'il doit être. L'expert ou l'aménagiste adopte alors un rôle d'orchestrateur de différents types de savoirs, dont les savoirs collectifs et les savoirs endogènes, détenus par les différents acteurs. L'accent est mis sur les relations de collaboration en vue d'un construit collectif. La démarche de planification est donc bien visibilisée au départ (intentions, diffusion de données), s'ensuivent des démarches de préparation (compréhension plus fine des enjeux et du milieu, cadre participatif, etc.) et, enfin, l'élaboration du projet urbain (délibérations, réappropriation du projet, diffusion élargie de la vision, etc.). Cette approche a été documentée notamment par le Groupe interdisciplinaire de recherche sur les banlieues (GIRBa) (Avallan, 2002)

L'A21L s'inscrit donc parfaitement dans ce type d'approche spatiale mais aussi sociale. C'est pourquoi le comité A21 et les autorités (par exemple, le service d'urbanisme) rendent visible la démarche de planification territoriale et facilitent sa réappropriation lors des différentes étapes de l'élaboration. Il s’agit d'un construit où la communication n'est pas unidirectionnelle, mais se fait sous la forme d'un dialogue ouvert, d'allers-retours entre les décideurs, les experts et la communauté, cela permettant d'assurer que les plans adoptés, ne soient pas l'affaire d'une bureaucratie normative, mais l'affaire de tous.

À travers la planification communicationnelle, des nouvelles manières de travailler ensemble, une collaboration synergique pour le bienfait de la qualité de vie des citoyens, se mettent en branle. Mais ce type d'approche nécessite plus de temps, du respect (ouverture face aux nouvelles idées, reconnaissance de l'apport des bénévoles et des promoteurs) et des innovations dans l'approche de communication avec l'ensemble des acteurs et citoyens, dont les plus démunis.

Les objectifs de la planification de l’Agenda 21^e siècle local

La planification de l’A21L vise à définir, à l’échelle du territoire pertinent et choisi, les stratégies et orientations de DDV en fonction de réalités spatiales, temporelles, sociales et politiques. Elle vise à tracer une carte de l'action en matière de DDV. Elle s’inspire d’une vision globale qui peut avoir été définie préalablement ou non dans le plan d’urbanisme ou dans le schéma d’aménagement ou dans une politique de DDV ou au contraire elle sert à préciser la vision des documents officiels d'aménagement du territoire. Elle offre un cadre de référence et d'action (jamais final car toujours en évolution) tant pour la collectivité territoriale, pour la communauté que les organisations (entreprises, écoles, institutions publiques, parapubliques).

Le plan d'action de Vancouver

© Vivre en ville

La forme du plan d’action

Le plan d’action peut prendre plusieurs formes et avoir plusieurs approches comme le démontrent les trois exemples en encadré.

De façon concrète, il comprend généralement une vision, des orientations, des objectifs, des actions ou des interventions, un échéancier, des responsabilités et un budget. Ce contenu est appuyé soit par des documents qui s’inscrivent dans la démarche d’A21L, tel l’état des lieux ou diagnostic, ou soit par des études sectorielles revues par le comité A21 ou soit par les propositions découlant des consultations publiques.

Faire un plan d’action en groupe, pas forcément homogène, selon un mode de fonctionnement ouvert, n’est pas une tâche facile! Cela suppose:

• l'identificationdes catégories d’actions, par exemple celles visant la gestion municipale, des actions concrètes qui vont dans le sens des objectifs de la vision de la communauté ou encore des actions associées directement à l’amélioration de la qualité de vie et les enjeux de DDV ;
• le choix pertinent des actions et leur financement ;
• la priorisation des actions ;
• l'identifaction des promoteurs/responsables des actions/initiatives/projets/interventions (inspiré de Cotter et Hannan, 1999 : 45-57).

Lors de la rédaction du plan d'acion, les actions ou les propositions peuvent être regroupées selon les enjeux ou les défis de DDV identifiés dans l’état des lieux, ce qui permet une meilleure cohérence et un suivi entre le portrait de la situation et le plan d’action.

Mais la structuration du plan d’action peut donner lieu à des nombreuses discussions et des allers-retours multiples. En effet, le processus, la terminologie, la planification ne sont pas familiers également à tous et, de plus, comportent leur lot de difficultés. Tous les membres du comité A21 n’ont pas la même interprétation du processus et de la représentation des objectifs, de la vision, des orientations, des projets, des buts, de la planification, bref du plan d’action.

Si pour l’équipe de soutien cela peut devenir ardu à certains moments, notamment lorsqu’il y a plusieurs versions de plan d’action, par contre, du point de vue de l’apprentissage collectif et du renforcement des capacités des porteurs, c’est extrêmement formateur et positif. N’oublions pas qu’un comité A21 n’est pas formé de spécialistes, ni d'experts en planification stratégique, mais plutôt de citoyens reconnus, par leurs pairs, pour leur leadership, leur connaissance du milieu ou encore leur implication dans la communauté.

Bien que l'élaboration d'une vision ou d'une mission constitue généralement le point de départ d'un plan stratégique, elle peut aussi être déduite ou rédigée une fois que le travail de consultation lié au plan d’action a été réalisé. Cela a l’avantage d’être bien collé, « grounded », à la réalité telle que vécue par les citoyens agissant. Par contre, dans le cas contraire, cela rend plus difficile le choix des priorités à être financées ou encore le choix des projets ou initiatives à supporter même si c'est bénévole.

Pour illustrer les énoncés précédents, voici donc trois démarches menant à un plan A21L :

Le plan d’action de Saint-Félicien

La méthode qui a inspiré le comité de parrainage (CP), aussi appelé comité A21 dans ce guide, de Saint-Félicien a été celle de la planification de « bas en haut », c’est-à-dire que le CP n’a pas priorisé au départ des actions. Il a consulté la population locale afin de stimuler l’éclosion de projets en rapport avec l’état des lieux. Les participants à la consultation ont formulé une trentaine de propositions, de projets et de modifications, notamment au plan d’urbanisme. Seule condition pour être incluses dans le plan : les propositions devaient être présentées sous forme d’un formulaire disponible en ligne sur le site Internet de la Ville. Des gestionnaires de la Ville ont aussi proposé des projets qu’ils estimaient pertinents suite aux enjeux soulevés.

Par la suite, un sous-comité a analysé, voire bonifié les projets pertinents pour la communauté (presque tous ont été retenus) sous l’angle des principes et finalités du développement durable (DD), à partir d’une grille (soit la grille d’évaluation pour projet immatérielle, soit la grille d’évaluation pour projet matériel. Suite à cette analyse, les membres du comité de parrainage ont élaboré trois versions de leur Plan d’action en explorant différentes possibilités, reflétant bien la diversité des approches en ce sens :

• une première version était basée sur une vision et des orientations à long terme qui encadraient les projets à court terme présentés par la population ;
• une deuxième version était basée sur les principes de la Loi 118 sur le DD qui encore une fois structurait les projets présentés et des orientations à long terme ; et
• une troisième version était structurée en fonction des enjeux de DDV de Saint-Félicien identifiés dans l’état des lieux.

C’est cette dernière version qui a été retenue. D’ailleurs, le CP, tout au long des rencontres régulières, qui se sont étendues sur un an et demi, ne s’est pas penché sur l’actualisation d’une vision de DDV pour les prochaines années pour plutôt se rattacher à celle existante dans le plan d’urbanisme.

Comme le plan d’action devait être soumis à la consultation publique, cela posait un autre problème, soit celui de la vulgarisation. Celle-ci a été réalisée autour d’un tableau identifiant les orientations (enjeux), les objectifs, les actions, les acteurs et le degré de priorité.

Enfin, le Conseil de Ville a discuté, à l’automne 2006, de la façon d’inclure des propositions dans la gestion de ses services municipaux, notamment celui de l’urbanisme, et de prioriser un certain nombre de projets demandant une contribution financière de la Ville.

Le plan stratégique de Sorel-Tracy : relever les défis du 21^e siècle

Dans le cas de Sorel-Tracy, il y a eu un choix décisif : celui d’élaborer un document tenant plus du cadre stratégique que d'un plan d’action, ce dernier étant considéré comme risquant de ne mener qu’à une liste de besoins. Ainsi, après plusieurs discussions, les membres du comité de parrainage (CP, aussi appelé comité A21 dans ce guide) se sont entendus d’abord sur une structure d’A21L qui comprenait trois éléments :

• le cadre stratégique d’intervention,
• le plan d’action constitué de chantiers,
• la mise en œuvre.

Les énergies du CP ont d’abord été mises sur l’identification et la documentation de 6 défis au sein du diagnostic. Chaque défi a été mis en lien avec des préoccupations associées à différents champs du DD, tel l’aménagement du territoire, l’environnement, le développement social, etc.

À partir de ces 6 défis, le comité s’est concentré sur l’élaboration d'une vision stratégique globale d’où émanent cinq valeurs, douze orientations d’intervention et des objectifs stratégiques pour chaque orientation. Par la suite, le comité a retenu quatre chantiers vus comme des axes prioritaires d’intervention pour la collectivité :

une collectivité où chacun a sa place (social) ;
moins d’énergie pour plus (économie) ;
ensemble responsable de son environnement (aménagement du territoire pour environnement) ;
et un chantier central : Vivre ma ville.

De même, des moyens d’action et des actions ont été identifiés (voir http://www.ville.sorel-tracy.qc.ca/) mais l’exercice reste à être complété selon les priorités.

Finalement, un document préliminaire du plan soumis par le CP, en juillet 2006, a été retravaillé par le Service des communications de la Ville afin de lui donner une facture d’une qualité égale aux autres documents, telle la politique familiale, produits par la Ville de Sorel-Tracy. Le lancement de ce plan a eu lieu en novembre 2006 lors d’une assemblée du conseil municipal. À cette occasion, les conseillers municipaux de la Ville ont signé une déclaration d’engagement envers l'A21L.

L’élaboration du plan d’action A21L comprend donc un certain nombre d’éléments propres à un processus de planification par le bas, inspirée de la planification stratégique et du développement territorial viable:

• une participation des citoyens et des acteurs territoriaux (publiques et privés) ;
• une démarche continue, dynamique et interactive : la démarche ne s’arrête pas avec le dépôt du plan d’action aux instances décisionnelles ;
• une intégration de toutes les dimensions du DDV : sociale, environnementale, économique et territoriale (gouvernance) ;
• une prise en compte des forces internes et externes agissant ou pouvant agir sur le territoire d’appartenance et d’action ;
• une préoccupation temporelle unissant le court, le moyen et le long terme ;
• une vision partagée quant à la direction du développement et aux moyens à utiliser pour l’atteindre.

L'A21L de Baie Saint-Paul : le plan d’action 2006-2009

Le modèle participatif a été retenu pour la réalisation de la stratégie de DD et du plan d’action de Baie-Saint-Paul. On voulait trouver des solutions aux problèmes de DD soulevés dans le diagnostic sur l’état de durabilité du territoire. Pour ce faire, on a fait appel au potentiel de créativité de la population locale. Le plan d’action a donc été élaboré à partir des pistes de solution avancées par les citoyens lors des six assemblées publiques sectorielles au cours desquelles nous avons partagé le diagnostic sur l’état de durabilité du territoire avec 200 citoyens. Les pistes de solution dégagées par les citoyens répondent aux enjeux de DD soulevés dans le diagnostic.

La chargée de projet a fait une synthèse des compte rendu de chacune des six assemblées publiques puis, pour chacun des enjeux de DD, elle a dégagé les actions qui faisaient consensus.

Elle a procédé de la même façon pour élaborer la vision de l'A21L de Baie-Saint-Paul. À partir d’un exercice de planification stratégique effectué dans la première partie des assemblées publiques qui consistait à imaginer Baie-Saint-Paul, ville de rêve où l’on veut vivre en 2015, elle a dégagé les éléments qui revenaient systématiquement, dans chacun des groupes participants.

Pour établir la priorité de réalisation des actions, la chargée de projet a demandé aux membres du comité A21 ainsi qu’aux élus d’indiquer individuellement leur priorité de réalisation (court, moyen ou long terme) pour chacune des actions. Par la suite, elle a compilé les résultats en retenant les votes majoritaires pour chacune des actions.

La première version de la stratégie et du plan d’action a été présentée aux cadres municipaux, puis au comité A21 et enfin au conseil de ville. Finalement, la stratégie de DD de Baie-Saint-Paul et le plan d’action ont été publiés dans le journal municipal, puis présentés lors d’une assemblée publique citoyenne. La version finale qui contient 54 actions a été adoptée par le conseil de ville en juin 2006. Un document présentant la stratégie de DD qui comporte les principes directeurs, la vision, les grandes orientations et les objectifs a été imprimé et envoyé à tous les résidants de Baie-Saint-Paul.

Par la suite, le comité A21 a identifié pour chacune de actions le responsable ou les partenaires à la réalisation. De plus, il a adopté une grille d’analyse permettant de bonifier les projets de promoteurs externes au regard du DD.

Que retenir ?

Le plan d’action A21L est donc une étape décisive et critique, qui requiert un effort important de la part du comité A21 et de l’équipe de soutien, qu’il s’agisse d’une démarche de planification volontaire, de planification communicationnelle et/ou de planification stratégique ;

en bout de piste, dans une perspective de renforcement des communautés et de participation authentique, il doit être validé à la fois par l’ensemble de la communauté et par la collectivité territoriale qui, en quelque sorte, se portent garant de son exécution.

En complément

La vision stratégique
Passez à l'action !
L'état des lieux du territoire pertinent à l'action
La structure de travail d’un A21L
La mobilisation des ressources et la concertation dans une communauté

Pour aller plus loin...

AVALLAN, H., S. (2002). L'approche communicationnelle: contributions à l'évolution des pratiques urbanistiques, GIRBa, 14 p.

BRYSON, J.M. (1995). Strategic Planning For Public and Non Profit Organizations (Revised Edition), San Francisco, CA, Jossey-Bass, 352 p.

CONSEIL MUNICIPAL DE BOUCTOUCHE (2006). Un Plan Vert pour la Ville de Bouctouche, Bouctouche, 24 p.

COTTER, B. et K. HANNAN (1999). Our Community Our Future: A Guide to Local Agenda 21, Environs Australia, Commonwealth of Australia, Canberra, 190 p.

MINISTÈRE DES AFFAIRES MUNICIPALES ET DES RÉGIONS (MAMR). (2006). La planification stratégique. [En ligne].

MINISTÈRE DES AFFAIRES MUNICIPALES ET DE LA MÉTROPOLE (1993) La planification stratégique et l'aménagement du territoire, les Publications du Québec.

MASSICOTTE, L. (1994). Le plan d’action, Ministère des affaires municipales, Direction générale de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, Québec, 40 p.

QUÉBEC . (2005). Loi sur le développement durable, Projet de loi 118, Québec, 20 p.

ROCHE, D. (2002). Exemples de plans stratégiques de municipalités dans le monde, fiches techniques réalisées à la demande de la ville de Gatineau.

Sites Internet

Processus de planification stratégique de la Ville de Lévis
Un nouveau plan pour une nouvelle ville... Gatineau, plan stratégique de la Ville de Gatineau
Vision 2015 – Saint-Jean-sur-Richelieu