Les étapes d’une démarche

Un consensus relatif autour d’une démarche globale

Il existe plusieurs descriptions de la démarche Agenda 21^e siècle local (A21L). Malgré tout, il y a une démarche globale communément acceptée, et associée à la planification stratégique.

Les étapes classiques, suggérées dans le présent Guide, sont les suivantes :

• mobilisation des acteurs et des ressources
• construction de la structure de travail (et renforcement des capacités) ;
• rédaction de l'état des lieux et de la vision stratégique ;
• rédaction du plan d'action et mise en oeuvre ;
• évaluation et suivi de la démarche.

Les quatre dernières étapes impliquent nécessairement une participation citoyenne : participation au comité A21, consultation publique, information publique, etc.

Une première démarche a été proposée initialement aux deux municipalités impliquées dans le projet pilote québécois, soit Sorel-Tracy et Saint-Félicien. Celles-ci ont cependant adapté, au fil du déroulement du projet, cette démarche à leur réalité territoriale. Cette fiche propose une version, révisée, a posteriori, des étapes de mise en oeuvre.

Figure 1 : Étapes de la mise en oeuvre de l'A21L dans deux collectivités québécoises (Sorel-Tracy et Saint-Félicien)

Comment s’approprier et adapter la démarche à sa communauté ?

Au-delà de la démarche commune d’A21L, il existe une multitude de variations dans la réalisation des étapes. C’est le cas, tout particulièrement, des étapes de renforcement des capacités, de l’élaboration de l’état des lieux de développement durable viable (DDV) et du plan d’action qui peuvent prendre diverses formes quant à la méthode utilisée et au résultat.

Par exemple, dans le cas de l’étape de l'état des lieux de Sorel-Tracy, le comité de parrainage a utilisé des documents et rapports locaux existants pour traduire six défis de DDV de la collectivité; tandis qu’à Saint-Félicien l’état des lieux a recueilli des informations stratégiques sur un cadre de référence de huit enjeux de DDV à partir d’entrevues et surtout des statistiques. Dans les deux cas, le bilan ou le diagnostic autour des enjeux territoriaux permet un nouveau regard sur la situation actuelle du développement dans la collectivité. Le bilan, qu'il prenne la forme d'un état des lieux, d'une vision ou d'orientations stratégiques, constitue une opportunité de présenter, pour fins de discussion, des nouvelles données ou une combinaison transversale de données, au sein d’un même document, offrant ainsi un portrait, une synthèse de l'état de la situation du territoire concerné. En bout de piste, l’important dans cette étape, c’est de savoir d’où la collectivité part – ses forces et ses faiblesses – afin de déterminer où elle veut aller.

Quelles caractéristiques de la collectivité peuvent influencer la démarche d’un A21L ?

Les collectivités qui entreprennent un A21L ont toutes en commun un désir de se donner une démarche locale de DDV. Par contre, nous avons observé, jusqu'à maintenant, quatre facteurs qui sont susceptibles d’influencer la démarche et son évolution :

• la taille – influence l’ampleur des ressources de la collectivité, mais souvent aussi la nature du lien social entre ses habitants. Cette dernière caractéristique est particulièrement déterminante dans le choix des méthodes de mobilisation et de participation citoyenne. Lorsque tout le monde se connaît et que le climat dans la communauté est positif, la diffusion de l’information et la mobilisation pour une participation active des parties prenantes peuvent s’avérer plus faciles ;
• le(s) porteur(s) – le type de porteur influence le degré d’institutionnalisation de la démarche. Un A21L cheminera plus facilement et ses résultats seront davantage susceptibles d’influencer les politiques publiques, l’organisation ou le territoire, s’il reçoit l’aval de la collectivité territoriale, de l’administration municipale ou de l’institution plutôt qu’uniquement celui d’un groupe citoyen ou d’un organisme ;
• la ou les motivation(s) initiale(s) – celles-ci semblent orienter le contenu du plan d’action de même que la démarche. Par exemple, la résolution de problèmes environnementaux récurrents et systémiques nécessite un diagnostic plus technique et peut-être l’avis d’experts, alors qu’une motivation liée au renouveau dans le mode gouvernance territoriale entraîne un diagnostic davantage participatif ;
• l’ouverture à la participation – la culture locale de participation (ex. : démarches précédentes, structures existantes, succès ou échecs, etc.) affecte le choix et l’ampleur des activités de participation citoyenne qui ponctuent les grandes étapes de la démarche. Les attentes quant à la participation du milieu local et l’ouverture au partage du pouvoir influencent donc le type d’activités à privilégier. Le degré d’ouverture à la participation citoyenne s’inscrit dans une recherche de légitimité et de partage du pouvoir local.

Comment planifier la démarche d'Agenda 21^e siècle local ?

Le travail de planification en comité d’accompagnement (comité A21), de parrainage ou de pilotage demande de multiples habiletés psychosociales : ouverture, capacité d’écoute et de communication, etc. Toutefois, il faut se rappeler que l’A21L est une démarche d’amélioration et d’apprentissage en continu. À ce titre, autant les personnes impliquées dans la dynamique interne du comité que le comité lui-même doivent se donner le « droit à l’erreur ». L’approche participative présuppose un certain nombre de valeurs partagées tel le respect, l’ouverture et la collaboration.

Préférablement, la démarche s’inscrira dans un temps ni trop court ni trop long afin de maintenir l’intérêt participatif, des décideurs et des gestionnaires, et ainsi permettre de concrétiser la démarche qui au départ est perçue comme théorique. Chaque étape est pleinement assumée et appropriée par le comité A21L avant de passer à la suivante. Il est extrêmement difficile de prétendre avoir toutes les compétences pour traiter de la complexité du DDV : en misant sur la complémentarité et la valorisation des compétences et des apports de chacun, le président ou les responsables de la démarche assurent ainsi l’émergence collective d’une vision plus intégrée du développement du territoire et des solutions appropriées.

Dans et à travers les étapes de planification de l’A21L, c'est tout un processus de renforcement des capacités des membres du comité A21 et, indirectement, de la communauté qui se met en branle.

Comment renforcer les capacités de la communauté en matière de développement durable viable ?

Le renforcement des capacités se trouve au cœur d’une démarche locale de DDV. Au-delà des sessions de formation, d’information et de sensibilisation qui ont surtout lieu au début du projet, les acteurs locaux deviennent plus expérimentés, plus aguerris en élaborant le plan d’action.

Il est important que dès le départ, les activités de renforcement (formations, ateliers de travail, communications médiatiques, etc.) s’adressent au plus grand nombre possible d’acteurs de la collectivité, et en particulier à ceux qui sont susceptibles d’intervenir dans la démarche. C’est avec des gens avertis et volontaires que la démarche A21L arrive à cibler et à agir sur les priorités locales et globales de DDV.

Il peut être intéressant d’avoir une approche hiérarchisée de renforcement des capacités de façon à atteindre les objectifs au fur et à mesure de la démarche. Ainsi, il faut prendre en compte le délai entre une activité de renforcement des capacités et le moment où ces capacités seront sollicitées. Par exemple, il faudra examiner la nature et la pertinence des premières activités touchant la population de façon élargie. Il faudra également réfléchir à informer, voire impliquer les acteurs institutionnels susceptibles de jouer un rôle important dans la mise en œuvre du plan d’action, tels que les services municipaux, les centres locaux de développement (CLD), les Conseils régionaux de concertation et de développement (CRCD), les Centres locaux de services communautaires (CLSC), les départements de santé publique, etc. Il ne faut pas non plus sous-estimer les besoins de renforcement des capacités des membres du comité d’A21 : la consolidation des savoirs sur le DDV et sur certaines thématiques, le développement d’habiletés de communication, de méthodes de travail en groupe, de l’approche participative.

En ce qui concerne l'apprentissage de la maîtrise des contenus par les gens impliqués dans l’élaboration de l’A21L, quatre thématiques sont ressorties :

• le DDV et ses principaux enjeux ;
• l’A21L comme outil de gouvernance territoriale, ici et dans le monde ;
• l’état de situation de la collectivité ;
• le suivi et l’évaluation.

À certaines étapes des démarches que nous avons accompagnées, des efforts soutenus de formation ont été nécessaires :

• lors de l’amorce des travaux du comité A21 ;
• lors de la réalisation de l’état des lieux ;
• lors de l’ébauche de stratégies et de l’identification d’actions et de solutions.

Cela peut sembler difficile ou aride, mais, au cours du projet pilote, nous pouvons dire que cela s'est fait assez naturellement, les besoins étant identifés au fur et à mesure de la démarche.

Les défis de la pérennité de la démarche

L’esprit de l’A21L est l’amélioration continue et l’adoption d’un processus, adaptatif et transversal, de développement local. L'intégration des préoccupations et des principes de DDV, des dimensions sociale, territoriale, environnementale et économique n'est pas facile. Il s’agit donc d’une orientation à long trerme. À partir de projets d'intervention et d'action sur des cycles de un, deux, trois, voire même cinq ans, une vision, une planification sur le long terme (10, 15, 20 ans, etc.) peut s'amorcer.

La première édition du plan d’action exige du temps et des efforts importants : les acteurs et en particulier les porteurs peuvent montrer des signes d’essoufflement au terme du premier cycle. D’où l’importance de pérenniser la participation citoyenne dans une formule qui soit efficace, flexible et économique sur le long terme. La recherche d'une pérennité de la démarche A21L soulève le questionnement suivant :

• comment cette démarche s’articule-t-elle avec les autres initiatives de développement local, programmes gouvernementaux et/ou outils de planification (par exemples, plans d’urbanisme, schémas d’aménagement, plans directeur, etc.) ?
• qui est le porteur de la démarche à long terme ?
• d’où proviennent les ressources nécessaires ?
• comment susciter la participation citoyenne de façon soutenue ?

La pérennité d’une démarche d’A21L est un défi constant et périlleux, comme le relève le bilan des A21L des années 90 en Europe (Emelianoff, 2005). Des pistes de solution existent déjà, telles la formation d’une communauté de pratiques pour les collectivités territoriales ou institutions engagées, des sources gouvernementales de financement pour des projets de développement territorial, la présence d’experts et consultants, etc. Encore là, il n’y a pas de solution unique toute faite mais un ensemble de solutions créatives qui a un effet synergique et mobilisateur.

Que retenir ?

• L'approche participative est essentielle à la réussite de l'ensemble de la démarche. Elle présuppose un certain nombre de valeurs partagées telles le respect, l’ouverture et la collaboration ;
• la démarche d’A21L offre une multitude de variations dans la réalisation des étapes selon les besoins de la collectivité d’accueil ;
• l’A21L est une démarche d’amélioration et d’apprentissage en continu qui doit s'adapter aux réalités singulières de chaque collectivité territoriale et communauté.

Pour aller plus loin...

EMELIANOFF, C. (2005). « Les Agendas 21 locaux : quels apports sous quelles latitudes ? », Développement durable et Territoires, Dossier 4 : la ville et l’enjeu du Développement durable, 31 mais 2005, [En Ligne].

En complément

Mobilisation des acteurs et des ressources
Construction de la structure de travail
État des lieux et Vision statégique
Plan d'action et mise en oeuvre
Évaluation et suivi de la démarche
L'A21L de Saint-Félicien
L'A21L de Sorel-Tracy