Participation des communautés locales

Introduction

L’implantation de grands projets de développement suscite généralement, et non sans raison, des inquiétudes au sein de la population qui se questionne sur leurs effets sociaux, économiques, et environnementaux. Afin de mieux saisir les conséquences néfastes des projets et de les minimiser, il existe des régulations fédérales, provinciales et locales. Par exemple, au niveau fédéral, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale exige qu’une consultation précède la mise en place des projets. Les gouvernements provinciaux ont également leurs propres régulations et processus de consultation. Le public - c’est-à-dire les communautés et autorités locales, les premières nations, les groupes environnementaux, les entrepreneurs, les citoyens en général - est invité à exprimer son opinion pour exercer une influence sur le contenu des projets avant leur acceptation finale par les instances responsables. Le concept de « participation significative » a été incorporé au jargon environnemental récemment afin de sensibiliser sur les conditions et les caractéristiques que ce processus devrait respecter pour atteindre les objectifs poursuivis. Cette fiche est le résultat d’une recherche plus vaste sur cette question.

Pourquoi consulter les citoyens?

Dans le contexte des débats actuels sur les enjeux environnementaux, les changements climatiques, le développement durable et la gouvernance, la société civile prend une place de plus en plus importante. Ainsi, dans le secteur de l'environnement, les impacts sociaux, économiques et culturels des projets sur les communautés ont mis à l'ordre du jour des questions relatives à la participation du public, la mobilisation collective et la consultation publique au processus démocratique sous-jacent à la prise de décision.

Les populations, les citoyens, les organisations environnementales, les peuples autochtones et autres acteurs sociaux ont non seulement le droit de se prononcer sur les aménagements territoriaux ou sur les projets à grande échelle pouvant les affecter, mais leur participation est requise. Leur participation ne peut qu’augmenter la crédibilité du processus et la légitimité des décisions, conduisant ultimement à une réduction des conflits et à une bonne gouvernance.

Le concept de « participation significative » ainsi que des concepts associés tels que « large soutien communautaire » (Broad community support) et « acceptabilité sociale » (Social acceptability) ou encore le concept de Social licence plus employé dans le secteur minier canadien, sontapparus récemment en guise de reconnaissance de ce droit.

Y a-t-il différents niveaux de consultation?

En effet, on distingue au moins trois niveaux de sollicitation du public.

• Information: constitue une communication à sens unique.
• Consultation : constitue une communication à double sens avec échanges d’information.
• Participation significative : constitue une communication à sens multiple où les diverses parties collaborent à la conception d’un processus et apprennent les uns des autres; ce qui peut influencer les modalités finales de décision.

En fait, il ne suffit pas d’entendre les avis et d’écouter les populations, ilapparaît nécessaire d’aller plus loin en donnant la possibilité au public d’avoir une réelle influence sur les décisions le concernant, d’où l’apparition du concept de « participation significative du public ».

Quelles sont les conditions pour arriver à la participation significative?

Il y a sept conditions incontournables pour la participation significative du public.

• Participation précoce : Impliquer les populations dès les premières étapes du projet ou assez tôt pour que les recommandations soient prises en compte pendant que les options sont encore débattues et que les choix décisifs ne sont pas faits.
• Transparence : Définir clairement les objectifs de la participation, les étapes du processus, son calendrier et ses limites. Il va sans dire qu’aucune information pertinente n’est volontairement dissimulée.
• Partage d'information : Transmettre des informations fiables, pertinentes, compréhensibles et accessibles en temps opportun pour permettre aux participants de débattre et de se prononcer sur le projet en connaissance de cause.
• Équité : Offrir des possibilités (lieux, horaires, délais, etc.) raisonnables, impartiales de participer et ce, à coûts réduits. Accorder une attention particulière à des groupes désavantagés souvent sous représentés dans les consultations. S’assurer d’une animation non partisane.
• Obligation de rendre compte de l'influence des avis sur la décision : Prévoir des mécanismes de suivi qui garantissent à la population la prise en compte de son avis et fournir des rétroactions qui témoignent de cette influence..
• Respect : Établir un code de conduite qui induit le respect et l’ouverture. Prévoir un processus méthodique, mais peu contraignant qui fait place aux préoccupations, besoins et modes d’expression de la population concernée.
• Flexibilité/Souplesse : Concevoir un modèle de consultation non pas figé, mais adapté aux objectifs poursuivis. Adapter les modalités de participation aux contextes culturel, social, économique et politique des communautés consultées.

Quelle définition retenir?

La participation significative possède un caractère évolutif dynamique. C’est un processus interactif parfois récurrent impliquant des individus ou des groupes positivement ou négativement affectés, par un projet, ou intéressés par le projet et qui ont la possibilité de faire valoir leurs avis, de proposer des options et d’orienter le débat. Ce processus offre l’occasion d’exercer une influence sur le contenu d’un projet avant la prise de décision finale par ses promoteurs ou par les instances qui en sont responsables. Enfin, dans un processus de participation significative, les efforts de la population entraînent un résultat, c’est-à-dire que les promoteurs du projet ont l’obligation de rendre compte de l’influence de cette participation sur leur décision.

Quels sont les résultats qui découlent de la participation significative?

Le processus de participation du public constitue non pas un but en soi, mais bien un moyen, un outil pour atteindre des objectifs préalablement définis. Elle conduit aux résultats suivants :

• permet de répondre aux besoins et intérêts locaux;
• conduit à la réalisation d’un développement et de solutions durables;
• conduit à de meilleures décisions;
• conduit à une réception des décisions plus favorable par le public;
• augmente la crédibilité du processus;
• augmente la légitimité des décisions;
• réduit les conflits;
• conduit à une bonne gouvernance.

Pour atteindre des résultats comme ceux-là, les promoteurs de projets doivent donc engager des ressources humaines, financières et temporelles.

Y a-t-il des bonnes pratiques?

En examinant les processus de consultation d’un certain nombre de projets récents, notamment dans le domaine de l’énergie, on constate que certains d’entre eux ont provoqué des controverses majeures, certains ont conduit même à des mobilisations citoyennes élargies qui visaient soit la modification de certains aspects du projet (emplacement, envergure, etc.), soit le retrait complet du projet. Cette participation a aussi eu comme effet de remettre en cause les formes de consultation comme telles, comme dans les cas de Énergie Cacouna, Rabaska, Projet d’hydroénergie Eastmain 1-A au Québec. Tout cela contribue à améliorer, sur un moyen terme, les pratiques.

Du côté des bonnes pratiques, citons Kitimat LNG, un port méthanier en Colombie-Britannique. Dans ce cas, la participation a été amorcée très tôt avec la communauté de Kitimat ainsi qu’avec la Première Nation de Haisla. D’autres facteurs, tels qu’une entente économique, l’utilisation des installations portuaires déjà existantes ainsi que le fait d’avoir fourni deux options de localisation pour le port, ont contribué à obtenir un consensus.

La participation : piège ou levier de développement?

Le débat public n’est pas seulement un moment où s’affrontent et s’échangent des arguments entre les parties. C’est aussi un moment où se constitue du pouvoir et où les rapports de force et les relations entre acteurs se modifient (Subra, 2003).

Par conséquent, la participation à un processus de consultation ou à une délibération implique que les décideurs acceptent de partager au moins une partie du pouvoir avec les populations, mais est-ce que les dispositifs publics favorisent vraiment le partage du pouvoir? Est-ce que les citoyens ont vraiment une influence dans la prise de décision ou si la mise en place d'un processus de consultation constitue plutôt une stratégie de réduction des tensions et d'amélioration de la concertation entre des groupes en conflit?

Piège ou levier? La réponse est tributaire des conditions dans lesquelles se conçoit la consultation et s’exerce la participation (van Kemenade, S, 2007).

Les questions suivantes peuvent contribuer à assurer que les processus de consultation constituent un vrai levier :

• Est-ce que le projet répond aux besoins et intérêts locaux?
• La population locale a-t-elle été impliquée tôt dans le processus de consultation?
• Tous les groupes potentiellement affectés par le projet sont-ils inclus dans le processus de consultation? Y a-t-il d’autres groupes de la société civile, chercheurs et scientifiques, citoyens, autres?
• Le promoteur a-t-il mis sur pied une procédure de consultation? Quels mécanismes sont utilisés (séances d’information / consultation, sondage, bureau, site Web, etc.)? Ces mécanismes de consultation sont-ils suffisamment inclusifs et appropriés?
• Ces séances se déroulent-elles durant des plages horaires diverses et appropriées?
• Ces séances sont-elles tenues dans des endroits neutres?
• Le public ayant assisté à ces séances est-il représentatif de la population?
• Quelle est la réaction de la population en général? (positive, négative, indifférente, autre)
• Le promoteur fait-il état des préoccupations exprimées par la population dans ses documents?
• Des mécanismes spéciaux sont-ils prévus pour inclure les groupes les plus vulnérables, populations autochtones, autres, dans la consultation?
• Le promoteur fait-il appel aux langues utilisées par les peuples autochtones lors du processus d’information et de consultation auprès de ces communautés?
• Y a-t-il eu du financement disponible pour faire l’analyse des données par des experts indépendants?
• Le promoteur encourage-t-il la création d’un comité de liaison ou groupe de travail regroupant des intervenants de différents milieux pour accompagner le processus d’évaluation d’impact sur l’environnement?
• Le processus de consultation est-il extensif, inclusif et démocratique?
• Le projet bénéficie-t-il d’un large soutien communautaire?
• La participation du public conduit-elle à une meilleure connaissance et maîtrise de la situation de la part de la population?
• Les promoteurs peuvent-ils démontrer qu’ils ont tenu compte significativement des préoccupations du public?
• Les promoteurs tiennent-ils compte des connaissances traditionnelles des peuples autochtones (s’il y a lieu) et du savoir-faire territorial?
• En outre, le débat sur ce projet affecte-t-il ou risque-t-il d’affecter la cohésion sociale de la communauté ou des communautés touchées par le projet?

Un processus de consultation et de participation significative peut faciliter:

• une bonne gouvernance et le maintien de la démocratie;
• le développement de processus de concertation et partenariat;
• la valorisation des savoir-faire communautaires et des peuples autochtones;
• un équilibre entre pouvoirs et contrepouvoirs.

Que retenir de la participation significative?

La consultation, l’une des expressions de la participation, n’est pas toujours synonyme de satisfaction ou de consentement. Elle peut aussi véhiculer le désaccord, l’inquiétude, le mécontentement, l’opposition au projet.

La participation enrichit le processus démocratique, améliore la participation des citoyens aux processus de prise de décisions et elle réduit les frictions sociales.

Enfin, pour préserver leur bien-être, les communautés territoriales doivent avoir les capacités d’influencer les initiatives de développement, les décisions et les ressources qui les concernent.

Pour aller plus loin...

Bherer, L. (2006) « La démocratie participative et la qualification citoyenne à la frontière de la société civile et de l’État », Nouvelles pratiques sociales, vol 18 no 2, p. 24-38.

Dalal-Clayton B. & S. Bass (comp.) (2002). Sustainable Development Strategies – A Resource Book, The International Institute for Environment and Development (IIED), Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris and United Nations Development Programme, New York, 358 p.

Danforth, V. (2006). « La diffusion et le partage de l’information sont indispensables pour assurer un développement durable » dans La Lettre d’information trimestrielle du Groupe de la Banque Mondiale au Maghreb, N0. 2, 70-71.

Fréchette, Lucie et Solange van Kemenade avec la coll. de Nathalie Legrand (2008) La participation du public dans les consultations sur les projets environnementaux à grande échelle : piège ou levier de développement, Organisations et territoires, vol 17 no 2, p. 25- 33.

Fourniau, J.M. (2001) « L’expérience du débat public institutionnalisé : vers une procédure démocratique de décision en matière d’aménagement ?, dans Annales des mines, octobre, p. 67-80

Maldonado-Gonzalez, A-L. et M.Cook (2007) « Organisation communautaire et environnement », dans L’organisation communautaire. Fondements, approches et champs de pratique sous la dir. de D. Bourque, Y. Comeau, L. Favreau et L. Fréchette, Presses de l’Université du Québec, Québec, p. 181-190.

Meredith, T. C. (2000) La participation de la communauté a la gestion de l’information environnementale : Recherche des outils pour élaborer un programme de préparation aux études d’impact environnemental. Recherche appuyée par le Programme de recherche et de développement de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale, Collection de monographies en recherche et développement.

Mercier, Clément sous la dir. de Denis Bourque avec la coll. de Lise St-Germain (2009) Participation citoyenne et développement des communautés au Québec : enjeux, défis et conditions d’actualisation, cahier ARUC-ISDC, rapport, ARUC-ISDC, UQO, Gatineau,74 p.

OCDE (2002). Des citoyens partenaires – Information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, et – Manuel de l’OCDE sur l’information, la consultation et la participation à la formulation des politiques publiques, http://www.oecd.org/ Consulté le 19 mars 2007.

Subra, P. (2003) A quoi et à qui sert le débat public ? dans Hérodote. Revue de géographie et de géopolitique, no 110, p.149-170

Tremblay, P.-A.(2005) « Du pas dans ma cour à l’écocitoyenneté. Opposition aux centrales hydroélectriques privées et projets locaux de société », Nouvelles pratiques sociales, vol. 18 no 1, p.26-38.

van Kemenade, Solange (2007) Guide pour l’évaluation des impacts sociaux, culturels et économiques des projets de développement soumis à la LCÉE selon une approche axée sur la santé de la population, (45 pages). Document préparé pour les Services d’évaluation de la santé environnementale, Bureau d'évaluation de risque et d'impact, Programme de la sécurité des milieux, Direction générale, santé environnementale et sécurité des consommateurs, Santé Canada.

van Kemenade, Solange et Lucie Fréchette avec coll. de Nathalie Legrand (2007) Participation significative des communautés dans le cadre des processus de consultation sur des projets à grande échelle, cahiers ARUC-ISDC, série Recherches, no 9, 22 p. http://www.uqo.ca/observer/DevLocal/Gouvernance/Consultation.pdf