Petit-Couronne (France)

Le territoire

Petit-Couronne est une commune française, située dans le Département de la Seine-Maritime et la Région Haute-Normandie. Elle fait partie de la Métropole Rouen Normandie, à 8 km au sud de Rouen. Les Petit-Couronnais et les Petit-Couronnaises sont au nombre de 9159 habitants avec 72.4% de la population active (2010).

L’habitat se trouve entre le fleuve (la Seine) et la forêt, celle-ci couvrant plus de 30% du territoire. Petit-Couronne possède également une zone portuaire appartement au Grand Port Maritime de Rouen. L’industrie contribue également à développer et à marquer l’image de la ville depuis 1930 avec l’implantation d’une raffinerie de pétrole dont l’activité a cessé en 2012. Aujourd’hui, un nouveau projet industriel est en train de se mettre en place.

L’Agenda 21 concerne l’ensemble du territoire communal.

Le lancement de la démarche

Le Maire de Petit-Couronne et les élus de la majorité ont concrètement lancé le processus d’élaboration de l’Agenda 21 en juin 2009; il qui était dans le programme municipal de 2008. Au niveau de la municipalité, c’est le Directeur Développement Durable qui est responsable du pilotage de l’Agenda 21. Les projets font l’objet d’une planification annuelle et sont portés par le Maire, les élus, les Directeurs et des chefs de services dans tous les secteurs d’activité.

La démarche du projet Agenda 21

L’élaboration de l’Agenda 21 s’est déroulée en quatre phases :

• sensibilisation et formation des agents et des élus;
• réalisation du diagnostic de territoire;
• définition des axes stratégiques;
• élaboration du plan d’actions.

Toutes ces phases ont bénéficié de subventions de la part de la Région et de la DREAL (Direction Régionale de l’Environnement de l’Aménagement et du Logement). Au total, l’élaboration de l’Agenda 21 a été subventionnée à hauteur de 70 %, la part communale étant de 30 %. Sans ces financements, la mise en place de l’Agenda 21 aurait été compromise. Le coût s'est élevé à un peu plus de 100 000€.

Le financement des actions contenues dans l’Agenda 21 se fait au cas par cas. Certaines actions font l’objet de conventions avec des partenaires. Cela a été le cas pour la sensibilisation des commerçants et artisans au développement durable avec la Chambre régionale du commerce et de l’artisanat. Cela sera encore le cas avec la mise en place du Plan de déplacement administratif communal avec la CREA (Communauté d’agglomération qui va devenir Métropole au premier janvier 2015). D’autres actions sont financées par la Commune comme le plan triennal sur la biodiversité, les mesures de la qualité de l’air intérieur dans les écoles… Enfin, certaines actions peuvent bénéficier de subventions ou de financement extérieurs comme la modernisation de l’ensemble des compteurs d’eau de tous nos bâtiments permettant la télé relève et la détection des fuites, ou l’amélioration des performances énergétiques de certains bâtiments.

Motivations

Suite aux élections municipales de 2008 une nouvelle équipe d’élus est arrivée à la tête de la municipalité. Cette équipe a été l’élément déclencheur. La Direction du Développement Durable a été créée à ce moment-là. Il s’agissait avant tout d’affirmer un nouveau mode de gouvernance pour rompre avec les habitudes managériales du passé en prenant en compte l’humain et le citoyen. Le but est de donner la priorité à la participation de l’ensemble des acteurs du territoire communal en faisant émerger des projets fédérateurs guidés par les 3 piliers de la démarche : l’économie, le social et l’environnement.

Structure de travail

L'organisation

Pour l’élaboration de l’Agenda 21, un comité de pilotage a été mis en place. Ce comité de pilotage avait pour rôle d’assurer l’avancement du projet, de prendre les décisions nécessaires au bon déroulement du projet, de valider les différentes étapes. Pour la phase de diagnostic, il était composé des représentants du cabinet d’étude sollicité, du Maire, d’élus, de la directrice de cabinet, de la directrice générale des services, du directeur du développement durable. Pour la phase d’élaboration du plan d’actions,  des représentants des groupes de travail (sous forme de tables rondes) sont venus s’ajouter.

Concernant la mise en œuvre de l’Agenda 21, un plan d’actions annuel a été proposé par le Directeur du Développement Durable et validé par le Maire et la direction dénérale. Il a été ensuite proposé en comité de direction (CODIR : organe de fonctionnement de la mairie composé de la directrice de cabinet,  de la directrice générale des services et de tous les directeurs) et c’est de là, que démarre l’étape de planification. Lors de ce CODIR, qui se réunit tous les 15 jours, un point est fait sur les projets du plan d'action.

Parallèlement, le directeur Développement Durable exerce un accompagnement auprès des Directeurs des services municipaux, porteurs de projets. Un comité de suivi a été créé; il est composé de membres interne et externes (Monsieur Le Maire, L’adjoint à l’environnement et au développement durable, la directrice de cabinet, la directrice générale des services, le directeur développement durable, un habitant, un représentant d’une grande société) ayant participé à l’élaboration de l’Agenda 21. Son rôle est consultatif : il consiste à donner un avis à partir de l’évaluation des projets. Les évaluations des projets réalisés étant en cours, ce Comité ne s’est pas encore réuni.

Les personnes impliquées

À l’interne, l’ensemble du personnel a été sollicité et chacun pouvait s’inscrire dans la démarche en participant volontairement aux séances de sensibilisation-formation. À l’externe, tous les acteurs du territoire ont été contactés par courrier et des articles ont également été publiés dans l’hebdomadaire communal. Au total plus de 400 personnes ont participé. Dès l’élaboration du projet, la démarche a été participative.

Déroulement de la démarche

Les étapes et l'échéancier de la démarche menée dans la communauté

Les étapes sont en 3 temps :

Phase 1 (2009)

• Formation des élus, des directeurs de pôles et chefs de services.

Phase 2 (2010)

• Formation de la direction générale au management du DD;
• réalisation participative du diagnostic de territoire, sur la base de 3 tables rondes, et définition des axes stratégiques. Mettre en avant les points forts et les points faibles de notre organisation, mais aussi de souligner les atouts et les faiblesses de notre territoire.

Les tables rondes organisées pour l’élaboration du diagnostic de territoire ont été :

• table ronde des associations ;
• table ronde d'agents municipaux (sur la base d'un choix libre afin de libérer la parole des agents) ;
• table ronde des conseils de quartier.

Des entrevues ont été réalisées, par le Cabinet d’étude, avec les élus et les cadres ainsi que les acteurs du territoire, tels que les industriels, les commerçants et les chambres consulaires afin de déterminer leurs perceptions du territoire.

Phase 3 (2011-2012)

Rédaction et adoption du plan d’actions et adoption sur la base de 6 axes stratégiques :

Axe 1 - Épanouissement humain et qualité de vie ;

Axe 2 - Cohésion sociale et solidarité entre territoires et générations ;

Axe 3 - Lutte contre le changement climatique et protection de l'atmosphère ;

Axe 4 - Préservation et protection des milieux et des ressources ;

Axe 5 - Dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsable ;

Axe 6 - Communication, formation et gouvernance.

Le plan d'actions

L’élaboration d’un plan d’actions a fait l’objet d’une démarche participative et cela a été une véritable réussite, car de nombreux acteurs ont participé aux six tables rondes thématiques, soit une table ronde par axe stratégique.  De là, des groupes de travail ont été constitués pour chaque axe stratégique excepté l’axe 6 qui a été directement traité par le cabinet du Maire et le Cabinet d’étude. Le groupe de travail est piloté par un acteur externe repéré lors de l’élaboration du diagnostic, la totalité de la démarche est pilotée par un cabinet d’étude spécialisé en collaboration directe avec le directeur DD de la Commune. Le résultat s’est traduit par un plan d’actions dense s’étalant de 2012 à 2020 et comportant environ 160 actions.

Ce travail a été d’une grande richesse et tous les acteurs du territoire étaient présents : commerçants, artisan, industriels, associations, habitants, représentants des conseils de quartiers, personnel municipal, élus, chambres consulaires, institutions.

La stratégie de communication

Un livret Agenda 21 a été réalisé et distribué à toute la population en 2013. De plus, une manifestation venant clôturer l’élaboration de l’Agenda 21 a été organisée en 2012 avec la présence d’exposants. Finalement, un jeu sous forme de rallye a été organisé et le conservatoire de musique était présent.

Pour communiquer sur les actions Agenda 21, une mascotte nommée "poupouce" a été créée. Il s’agit d’un logo qui est présent sur toutes les actions de communication Agenda 21 et notamment lors de la publication d’articles ou de conseils dans l’hebdomadaire communal. Le site Internet de la Ville sert également de support de communication permanent pour les actions Agenda 21. Une rubrique spécifique lui est consacrée

Un point Agenda 21 est régulièrement fait lors des séances du Comité de Direction (CODIR). Un bilan annuel est réalisé et communiqué dans les différents pôles, ce bilan contient des éléments statistiques. Par ailleurs, tous les agents ont reçu une formation Agenda 21 en 2013 et 2014.

La stratégie d'évaluation

Une méthodologie d’évaluation a été élaborée et validée en CODIR. Cette évaluation est basée sur la grille du CERTU (Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques a une mission de centre de ressource national en aménagement des villes et territoires urbains). Il s’agit d’une évaluation non culpabilisante qui évalue chaque projet au regard du concept de développement durable. Elle présente néanmoins un inconvénient, car elle est chronophage. Les points forts de cette méthode résident dans le fait qu’elle s’inscrit dans un processus d’amélioration continue et permet d’améliorer nos pratiques dans la mise en application concrète du concept de développement durable.

Le suivi

Le comité de suivi

Un comité de suivi a été créé. Son mandat est d’essayer, au regard des évaluations, de proposer de nouveaux moyens pour atteindre les objectifs lorsque les résultats paraissent trop éloignés du concept de développement durable et du plan d'actions

Par ailleurs, le suivi annuel est réalisé par le directeur du service du développement durable qui exerce un accompagnement auprès des porteurs de projets, sur la base d’une fiche de suivi, communiquée au porteur de projet, et sur la base d’un bilan annuel qui est présenté au Maire à la rection générale et en CODIR.

Des outils mis en place et le suivi

• une base de données des projets ;
• diagramme de Gantt pour la planification ;
• une fiche action et son suivi ;
• un outil d’évaluation utilisée a priori ou a posteriori

Intégration de l'Agenda 21 dans les pratiques administratives de la collectivité territoriale

L’agenda 21 n’est pas suffisamment identifiable dans les pratiques administratives de notre collectivité : c’est un point important à développer. De nombreuses actions Agenda 21 menées ne sont pas toujours identifiées en tant que telles sur les documents administratifs.

L’idée est de pouvoir intégrer systématiquement, dans tous les documents administratifs en lien avec une action ou un projet Agenda 21, notre mascotte "poupouce".

Les actions mises en place à ce jour

Plan d'actions Agenda 21 de 2013

Le plan d’actions 2013 actait le lancement de 37 projets, répartis sur les 6 axes stratégiques. La mise en œuvre de ce plan d’actions a été facilitée par l’accompagnement réalisé auprès des porteurs de projets dans un premier temps et dans un second temps pour aider à la planification. Enfin, des réflexions d’étapes intermédiaires ont permis de mesurer le chemin parcouru et celui qu’il reste à parcourir.

Les projets terminés

Ils sont au nombre de 5. Néanmoins, un projet terminé n’est pas forcément un projet réussi. Il faut donc s’intéresser aux aspects qualitatifs et attendre l’évaluation pour tirer des conclusions définitives et, si nécessaire, dégager des pistes d’amélioration, selon le principe d’amélioration continue.

Les projets non démarrés

Les raisons expliquant le non démarrage de certains projets ont été nombreuses : Problème de planification, priorité aux autres projets et à la gestion du quotidien, projet reporté à cause de la période préélectorale ou encore sans raison apparente.

Certains projets sont difficilement mesurables. Par exemple, dans le cas du projet concernant l’adaptation du territoire aux différentes formes de handicaps, un diagnostic de l’accessibilité des bâtiments a été réalisé, ce qui permet d'apporter des correctifs. Par contre, comme il manquait la partie voirie (trottoirs, voirie, lieux publics…), il était donc difficile d’évaluer l’avancement de ce projet.

La priorité est donnée à la poursuite des actions commencées en 2013 ce qui représente tout de même 22 projets. Le plan d’actions 2014 est complété en tenant compte du nouveau programme communal et des contraintes budgétaires.

De manière générale, il y a une réelle évolution en ce qui concerne l’appropriation de l’Agenda 21 par les porteurs d’actions. Cette appropriation devrait se renforcer en 2014, notamment grâce à la formation des agents municipaux.. Dans l’objectif d’améliorer le pourcentage de réalisation de projets du plan, il sera indispensable d’accompagner les porteurs de projets pour qu’ils réalisent une planification beaucoup plus détaillée et réaliste par rapport à leurs charges de travail. Cet accompagnement sera assuré par le service développement durable.

La prochaine évaluation vise à demander la reconnaissance nationale de l’Agenda 21.

Les résultats

Les bénéfices de la démarche d'Agenda 21 local pour la communauté

La transversalité entre les services, bien qu’encore insuffisante, s’est améliorée. Les projets menés ayant été élaborés de manière participative, les citoyens peuvent se reconnaître dans les réalisations. L’Agenda 21 permet l’élaboration de nouveaux partenariats et donc le développement de réseaux et la réalisation des actions à coûts partagés.

Les difficultés rencontrées

La mise en place et le déroulement d’un Agenda 21 nécessitent l’adaptation des outils de gouvernance et de management interne des services. L’objectif a donc été de mettre en place un tel management. Cependant il reste encore des étapes à franchir pour arriver à un management par gestion de projets associés à un management humain pour lutter contre le cloisonnement des services et donc développer la transversalité. Ce travail implique un changement des pratiques et des comportements difficiles à obtenir. C’est pourquoi la collectivité a engagé un ensemble de formations pour tenter d’y parvenir.

La participation des acteurs du territoire, très probante lors de l’élaboration de l’Agenda 21, reste très difficile dans la réalisation des actions. En effet, la consultation des acteurs du territoire, lors du lancement des projets, reste encore difficile à mettre en œuvre politiquement.

Conclusion

En résumé, après deux années de réalisation d’actions Agenda 21, la mise en œuvre d’un nouveau mode de gouvernance, basé sur la participation citoyenne, n’est pas encore un objectif atteint.

Les actions Agenda 21 sont encore considérées, par certains agents, comme du travail supplémentaire alors qu’elles devraient faire partie de leur quotidien. Pour cela, le plan d’actions Agenda 21 prévoyait la formation de tous les agents. Comme tout processus, l’élaboration est relativement aisée en comparaison de la mise en œuvre qui demande plus d'énergie et l’implication de tous notamment au plus haut niveau que cela soit du côté des agents comme celui des élus.

Pour l'avenir, il faudra réussir l’adaptation du management interne et du mode de gouvernance visant à développer la démocratie participative.

En complément

Programme Quartiers 21 : Aménager des quartiers durables | Cadre de référence